Kapittel 1 Innledende bestemmelser

Publisert: 21.12.2016

  • Skriv ut

Skatteforvaltningsloven kapittel 1 Innledende bestemmelser

§ 1-3 Forholdet til forvaltningsloven Til oversikt


§ 1-3 Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder ikke for behandling av saker etter denne loven, med følgende unntak:

  • a) Forvaltningsloven § 15 a om elektronisk kommunikasjon og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen gjelder for behandlingen av saker etter denne loven. Departementet kan gi forskrift som angitt i forvaltningsloven § 15 a tredje ledd for behandlingen av saker etter loven her.

  • b) Forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter gjelder for behandlingen av saker etter denne loven.

Generelt

Forvaltningsloven gjelder ikke med mindre annet er bestemt. Skatteforvaltningsloven er uttømmende for sitt område. Dette er likevel ikke til hinder for at det fremgår direkte av § 12-11 fjerde ledd at en endringsadgang kan følge av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Disse prinsippene ligger da også til grunn for lovens bestemmelser, og det er redegjort kortfattet for disse i dette kapitlet. Selv om forvaltningsloven ikke gjelder, er det gjort et unntak for dette når det gjelder forvaltningslovens regler om elektronisk kommunikasjon og forskrifter. Disse gjelder direkte. Det er forøvrig et formål at reglene på skatteforvaltningsområdet i størst mulig grad skal være lik de som gjelder etter forvaltningsloven.

§ 1-3 første ledd bokstav a

Lovtekst

Forvaltningsloven § 15 a om elektronisk kommunikasjon og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen gjelder for behandlingen av saker etter denne lov. Departementet kan her gi forskrift som angitt i forvaltningsloven § 15 a tredje ledd for behandlingen av saker etter loven.

Reglene om elektronisk kommunikasjon gitt i og i medhold av forvaltningsloven skal gjelde for behandlingen av saker etter skatteforvaltningsloven. Det er således ikke gitt forskrifter med hjemmel i skatteforvaltningsloven § 1-3 første ledd bokstav a. På ligningsområdet var det tidligere gitt en egen forskrift med tilsvarende regler som i forvaltningsloven § 15 a første og annet ledd. Videre var eForvaltningsforskriften som hovedregel gjort gjeldende på ligningsområdet med visse unntak, og den gjaldt også for andre skattearter som ble omfattet av ligningsloven.

I forvaltningsloven er elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og borgerne regulert i § 15 a og forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen. Forvaltningen har som hovedregel adgang til å kommunisere elektronisk med borgerne. Det åpnes imidlertid for at privatpersoner kan reservere seg mot elektronisk kommunikasjon og i stedet motta tradisjonell post fra forvaltningen. I tillegg til å regulere kommunikasjon fra forvaltningen til borgerne, fastslår forvaltningsloven § 15 a annet ledd at alle som henvender seg til et forvaltningsorgan kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom forvaltningsorganet har lagt til rette for dette og det skjer på den anviste måten, om ikke annet følger av lov eller forskrift. Bestemmelsen berører ikke særlovgivning som pålegger enkeltpersoner en plikt til å sende informasjon elektronisk til et forvaltningsorgan. Regler om plikt til å levere enkelte opplysninger elektronisk til myndighetene kan ikke gis med hjemmel i bestemmelsen, men i skatteforvaltningsloven § 7-13 Forskrifter mv. og § 8-15 Forskrifter mv. er det gitt hjemler til å gi forskriftsbestemmelser om hvordan opplysninger skal gis. Det er gitt slike forskrifter.

Skatteforvaltningsloven § 1-3 bokstav a med henvisning til forvaltningsloven § 15 a gir tilstrekkelig behandlingsgrunnlag for skattemyndighetenes elektroniske kommunikasjon. Nærmere regler om elektronisk kommunikasjon er gitt i forskrift 25. juni 2004 nr. 988 om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen (eForvaltningsforskriften).

§ 1-3 første ledd bokstav b

Lovtekst

Forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter gjelder for behandlingen av saker etter denne loven.

Ligningsloven 1980 § 1-2 bestemte at forvaltningsloven kapittel VII om forskrifter skulle gjelde for behandlingen av saker etter loven, selv om forvaltningsloven for øvrig ikke kom til anvendelse. Bestemmelsen er derfor en videreføring av gjeldende rett når det gjelder skatt på inntekt og formue.

Om skatteforvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper

Det følger av skatteforvaltningsloven § 1-3 at forvaltningsloven ikke gjelder for behandlingen av saker etter loven. Det er likevel klart at man ved anvendelsen av loven må kunne legge både prinsipper som kommer til uttrykk i forvaltningsloven og alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper til grunn. I § 12-11 fjerde ledd, som gjelder myndighetenes endringsadgang, vises det også til alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Formålet med forvaltningsregler

Formålet med forvaltningsregler er å legge til rette for en betryggende saksbehandling som kan sikre materielt sett riktige avgjørelser og den enkeltes rettssikkerhet. Dette må også ses i sammenheng med universelle menneskerettigheter. Prinsippet er nedfelt både i Grunnloven §§ 2 og 92, og i EMK art. 6 om retten til rettferdig rettergang. Det er et formål å sikre forutberegnelighet gjennom forståelige materielle regler og regler om forhåndsvarsling og kontradiksjon. Effektiv og forsvarlig saksbehandling skal sikres ved regler om frister for saksbehandling, veiledning, innsyn og begrunnede avgjørelser. Regler om habilitet skal sørge for upartisk, uhildet saksbehandling, at det ikke tas utenforliggende hensyn og tillit til forvaltningen. Regler om taushetsplikt må ses i sammenheng med at borgerne har en omfattende opplysningsplikt. Alle krav som stilles må veies opp mot hverandre. Kravene til rask og effektiv saksbehandling vil f.eks. lett kunne komme i konflikt med kravene til grundig og forsvarlig saksbehandling. Forvaltningsreglene sier stort sett ingenting om hvilke av flere motstridende hensyn som skal veie tyngst.

Hvorfor egen skatteforvaltningslov?

I forvaltningsretten skilles det mellom alminnelig og spesiell forvaltningsrett. Forvaltningsloven er en del av den alminnelige forvaltningsretten, mens skatteforvaltningsloven er en del av den spesielle forvaltningsretten. En viktig forskjell mellom forvaltningsloven og skatteforvaltningsloven knytter seg til hvem som har hovedansvaret for sakens opplysning. Etter forvaltningsloven har forvaltningen i større grad en veilednings- og utredningsplikt enn det skattemyndighetene har etter skatteforvaltningsloven. Det følger av forvaltningsloven at forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Skatteforvaltningsloven bygger på et egenfastsettingsprinsipp, der skattepliktige fastsetter grunnlaget selv, eller skattemyndighetene bygger på skattepliktiges egne opplysninger når de fatter vedtak. Begrunnelsen for anvendelsen av et slikt prinsipp er at det er de skattepliktige som er antatt å kjenne sine egne forhold best. Antallet saker på skatteområdet er svært høyt, slik at en utredningsplikt i praksis ikke ville latt seg gjennomføre. Etter forvaltningsloven behandles klager av overordnet forvaltningsorgan, mens det er nemnder som er klageinstans ved fastsetting av skatter.

Det kan også nevnes at det er strengere regler om taushetsplikt på skatteområdet enn etter forvaltningsloven. Ettersom opplysningsplikten i skattesaker er omfattende, er det svært viktig at de opplysningspliktige kan stole på at de kan gi opplysningene uten fare for at de kommer på avveie.

Det er også strengere regler om habilitet. Bruk av skjønn ved fastsetting av skattegrunnlag, endringsbestemmelsene og sanksjonsbestemmelsene er også særbestemmelser i skatteforvaltningsloven.

Legalitetsprinsippet

Det at avgjørelser krever hjemmel i lov, omtales som legalitetsprinsippet. Dette er lovfestet i Grunnloven § 113. Hjemmelsgrunnlaget sikrer at det foreligger et grunnlag for Skatteetatens myndighetsutøvelse. Inngrep i private forhold forutsetter hjemmel i lov. Det samme gjelder bruk av fysisk makt og tvangsmidler. Det kreves hjemmel i lov for å pålegge private parter plikter som ikke kan bygges på avtale. Forvaltningen må derfor ha hjemmel i lov for å pålegge skattepliktige å legge frem dokumenter o.l.. Hvorvidt det foreligger tilstrekkelig hjemmel, må avklares gjennom en tolking av den enkelte bestemmelse. Ved tolkingen må alminnelig rettsskildelære anvendes.

Hva kan forvaltningen bestemme?

Mens forvaltningsretten beskriver hvordan saksbehandlingen skal foregå, er det i den materielle lovgivningen vi finner hva forvaltningen kan bestemme. Både skatteloven, merverdiavgiftsloven og særavgiftsloven er eksempler på materiell lovgivning. Forvaltningen må alltid ha et rettslig grunnlag for å kunne fatte avgjørelser. Når det gjelder selve organiseringen av forvaltningen finnes ofte hjemmelen i den generelle organisasjons- og instruksjonsmyndigheten som et overordnet organ har overfor underordnede organer, jf. Grunnloven § 3, som bestemmer at den utøvende makt tilligger Kongen. Privat autonomi er et annet grunnlag som forvaltningsorganer kan påberope seg. Dette vil f.eks. gjelde rådigheten over eiendom og kompetansen til å inngå avtaler. Et eksempel på utøvelse av slik rådighet er i tilfeller hvor skattepliktige reiser erstatningskrav mot Skatteetaten på erstatningsrettslig grunnlag, jf. skadeserstatningsloven § 2-1. I disse sakene opptrer Skatteetaten som en hvilken som helst privat part, og kan dermed nekte erstatning uavhengig av saksbehandlingsreglene i skatteforvaltningsloven.

Forsvarlig saksbehandling

Forsvarlig saksbehandling sikres ved regler om foreløpig svar, taushetsplikt, habilitet, partsinnsyn, forhåndsvarsling, forutberegnelighet, veiledningsplikt, krav til begrunnelser, omgjøringsregler og klageregler. I tillegg kommer interne retningslinjer og rutiner som også skal ivareta disse kravene. Formålet med reglene er at det skal treffes materielt riktige avgjørelser. De skal dessuten underbygge tilliten til forvaltningen. Imidlertid finnes ikke alle kravene som stilles til forsvarlig saksbehandling i forvaltningslovene. I tillegg til at avgjørelsene skal være materielt riktige og at saksbehandlingsreglene følges, stilles det strenge krav til likebehandling, at det ikke tas utenforliggende hensyn og at det ikke fattes vilkårlige avgjørelser.

Likebehandling
Med likebehandling menes at like tilfeller skal behandles likt. Prinsippet er nedfelt i Grunnloven § 98. De fleste saksbehandlingsreglene støtter opp under dette formålet, uten at prinsippet er uttrykt eksplisitt i en lovbestemmelse. Spesielt klagereglene og reglene om omgjøring av eget tiltak står sentralt her. I tillegg vil domstolenes kontroll med forvaltningen være en viktig garantist for dette formålet. Det er i vurderingen av om kravet om likebehandling er oppfylt viktig å sondre mellom saklig- og usaklig forskjellsbehandling. Det er den usaklige forskjellsbehandlingen som rammes av forbudet som utledes av blant annet Grunnloven. Saklig forskjellsbehandling, f.eks. at det treffes ulik avgjørelse i to tilsynelatende like klagesaker fordi faktum ikke er helt likt, er tillatt. Det samme kan være tilfellet dersom fristene for endring er oversittet for skattepliktig A, men ikke for skattepliktig B. Da vil skattemyndigheten kunne endre hos B uten at han kan få medhold i at dette er usaklig forskjellsbehandling. Skatteetatens kontroll av enkelte skattepliktige, men ikke alle, vil heller ikke være usaklig forskjellsbehandling.

Forbud mot å ta utenforliggende hensyn
Med forbudet mot å ta utenforliggende hensyn menes at en avgjørelse må bygge på saklige og relevante hensyn. Noen ganger fremgår det av en lovbestemmelse hvilke hensyn som skal tillegges vekt. Se f.eks. skatteforvaltningsloven § 12-1 annet ledd, hvor de viktigste hensynene ved vurderingen om en sak skal tas opp til endring er opplistet i lovteksten. Når hensynene ikke går klart frem av loven, vil lovens eller bestemmelsens formål kunne gi svar på hvilke hensyn som er saklige og relevante. Det vil som hovedregel alltid være forbudt å legge vekt personlige kjennetegn ved en part, f.eks. kjønn, etnisitet, politisk syn, organisasjonsmedlemsskap o.l..

Forbud mot at det fattes vilkårlige og urimelig avgjørelser
Rent tilfeldige avgjørelser kan ikke godtas. Dersom forvaltningen verken har utøvd skjønn eller lagt en rettsregel til grunn for sitt vedtak, kan avgjørelsen være ugyldig. Det gjelder for forvaltningen et generelt forbud mot vilkårlig og urimelig myndighetsutøvelse. Det er sjelden at domstolene opphever vedtak på dette grunnlaget alene, men det kombineres ofte med brudd på andre hensyn eller regler.

Korrekt faktum
Uten hensyn til saksbehandlingen for øvrig, er det klart at avgjørelser må basere seg på korrekte fakta. Regler om innsyn, krav til dokumentasjon og kontradiksjon skal bidra til å sikre et korrekt beslutningsgrunnlag.

Fant du det du lette etter?

Maks 255 tegn. Kun tall og bokstaver.

Fant du det du lette etter?

Maks 255 tegn. Kun tall og bokstaver.