Statlige virksomheter er i utgangspunktet avgiftspliktige på samme måte som private næringsdrivende ved omsetning av varer og tjenester.

Det vises til § 2-1 første ledd. Noe krav om næringsvirksomhet gjelder ikke for offentlig virksomhet. Store deler av statlig virksomhet har likevel vært utenfor avgiftssystemet. Dette skyldes blant annet at statlige virksomheter normalt er finansiert gjennom bevilgninger og dermed ikke anses å ha noen omsetning i lovens forstand. Videre driver statlige enheter virksomhet som er særskilt unntatt fra merverdiavgiftsplikt. Her kan for eksempel nevnes omsetning av helsetjenester og tjenester som ledd i utøvelse av offentlig myndighet. Det vises til henholdsvis M-3-2.2 og M-3-9.2 ovenfor. Offentlige virksomheter som fremstiller varer eller tjenester som kun skal dekke egne behov, omfattes heller ikke av merverdiavgiftssystemet. Når slike virksomheter hovedsakelig skal dekke egne behov, men også har omsetning til andre, er avgiftsberegning og fradragsrett begrenset til varer og tjenester som omsettes til andre. Dette følger av § 8-2 annet ledd jf. § 3-28.

Det er sikker praksis for at staten ikke anses som ett avgiftssubjekt i relasjon til reglene om registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Omsetning mellom statlige enheter vil i utgangspunktet utløse plikt til å beregne avgift. Hva som utgjør ett avgiftssubjekt i statlig virksomhet kan imidlertid være uklart. Dette gjør at det også kan være vanskelig å avgjøre om det drives omsetningsvirksomhet eller om virksomheten hovedsakelig tilgodeser egne behov.

Hensynet til ressursutnyttelse og kostnadseffektivitet  I Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) avsnitt 31.1.2 ble det pekt på den omfattende endring i statlige enheters organisering, drift og finansiering i de siste tiårene. For å oppnå forbedret ressursutnyttelse og økt kostnadseffektivitet, har det blitt en større spesialisering og utvidet samarbeid mellom statlige enheter. Statlig tjenesteproduksjon har i økende grad blitt utsatt for konkurranse fra andre tjenesteytere, og det har også skjedd endringer i finansieringsformene, for eksempel ved brukerbetaling og stykkprisfinansiering. Endringene i statlige enheters organisering og finansiering kan ha som følge at tjenesteproduksjonen anses avgiftspliktig. Når avgiftspliktige tjenester omsettes til andre statlige enheter som driver virksomhet som er unntatt avgiftsplikt, vil disse ikke ha rett til fradrag for inngående avgift. Dette kan gi et økonomisk motiv til at enhetene produserer tjenestene i egen regi, fremfor å kjøpe tjenestene fra andre. Merverdiavgiftsregelverket vil i så fall kunne bidra til mindre bruk av fellesskapsløsninger i staten. Unntaket for omsetning mellom enheter i staten er først og fremst begrunnet i hensynet til kostnadseffektivitet og god ressursutnyttelse innen staten. Det vises for øvrig til omtalen av unntaket i F 14. desember 2007 pkt. 1.