Med utøvelse av offentlig myndighet, menes å fatte beslutninger, gi pålegg, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter med hjemmel i lov. I vurderingen av om det foreligger offentlig myndighetsutøvelse er det naturlig å se hen til bruken av begrepet i forvaltningsretten. Subjekter som har kompetanse til å treffe vedtak, jf. forvaltningsloven § 2, kan utøve offentlig myndighet.

En del tjenester som ytes som ledd i offentlig myndighetsutøvelse, omsettes ikke, jf. definisjonen i merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav a. Det kan skyldes at ytelsen ikke er betinget av et vederlag eller at den som betaler avgiften, gebyret e.l. ikke mottar noen konkret gjenytelse. Dette gjelder bl.a. særavgifter av mer fiskal karakter, som for eksempel trafikkforsikringsavgift for motorkjøretøyer. I andre tilfeller har betalingen av gebyret, avgiften mv. mer karakter av å utgjøre vederlag for en tjeneste, men det kan være forhold som tilsier at betalingen ikke bør belastes med merverdiavgift. Når det for eksempel betales gebyr for byggesaksbehandling eller for utskrifter fra offentlige registre, eller pårørende betaler en avgift til kommunen for en kremasjonstjeneste, dreier det seg om tjenester som ytes mot vederlag, men som kun kan utføres av det organet som gjennom offentligrettslige regler er tillagt kompetansen. Dermed ytes ikke tjenesten i konkurranse med private tilbydere. Når det ikke er fare for konkurransevridning, følger det av forarbeidene til bestemmelsen at tjenesten ikke bør avgiftsbelegges, se Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) avsnitt 7.2.10.5.

Privatrettslig rådighet Offentlig myndighetsutøvelse må avgrenses mot privatrettslig rådighet. Stat, kommune og institusjoner som eies eller drives av stat og kommune, er på samme måte som næringsdrivende, avgiftspliktige for alminnelig omsetning av varer og avgiftspliktige tjenester, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1. Til illustrasjon nevner vi at kommunen eksempelvis innenfor vann- og avløpssektoren opptrer både som offentlig myndighet – som forvalter av bestemmelser i plan- og bygningsloven og forurensningsloven – og som privat eier av vann- og avløpssystemet. Som privat eier skal kommunen beregne merverdiavgift ved omsetning av tjenester som gjelder vann- og kloakk. Det samme gjelder på andre områder hvor kommunen utøver privat eierrådighet, som ved omsetning av renovasjonstjenester og tjenester som gjelder parkering. Konkurransenøytralitet Avgiftsmessig likestilling av offentlige og private aktører som opererer i det samme markedet, er nødvendig for å ivareta konkurransenøytralitet.

Lovpålagt tilsyn En viktig offentlig oppgave er å føre tilsyn med virksomhet som drives på forskjellige samfunnsområder. Statlige tilsyn som Mattilsynet, Helsetilsynet, Arbeidstilsynet mv. skal på sine områder medvirke til at befolkningens behov for tjenester blir ivaretatt på en god og forsvarlig måte. Kommunene har på sin side ansvar for å føre tilsyn med forurensningssituasjonen på kommunalt nivå, se blant annet forurensningsloven § 81 c, jf. § 48. Som ledd håndhevingen av sitt ansvar for å forebygge og overvåke forurensning, kan kommunen gi pålegg og ilegge gebyrer, jf. forurensningsloven § 52 første ledd. Gebyret fastsettes etter selvkostprinsippet. Kommunen har også ansvar for å gjennomføre brannforebyggende tiltak, herunder føre tilsyn med fyringsanlegg, se forskrift om brannforebygging § 17. Eieren av et byggverk skal «sørge for at fyringsanlegget virker som forutsatt», jf. forskrift om brannforebygging § 6 andre ledd. Brannvesenet skal sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg, jf. brann- og eksplosjonsvernloven § 11 første ledd bokstav h. Den lovpålagte feiingen omfatter også fresing av skorstein (fjerning av beksot), dersom det er behov for det. Feiingen blir gjennomført av en brannforebygger, som inntil tittelen ble endret i 2020, ble omtalt som «feier». Brannvesenet kan etter brann- og eksplosjonsvernloven § 37 første ledd gi de pålegg og treffe de enkeltvedtak som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven. Blir det fattet vedtak om pålegg eller andre enkeltvedtak, gjelder forvaltningslovens regler om enkeltvedtak og klagerett. Se til illustrasjon; Saksbehandlingen ved branntilsyn - Sivilombudets uttalelse 26. november 2021.

Det er kommunen som fastsetter gebyret for feiing og tilsyn. Også dette gebyret blir fastsatt basert på selvkostprinsippet, dvs. at gebyret kun skal dekke kostnaden for denne kommunale ytelsen og ikke brukes som skattegrunnlag. Når kommunen har rett til kompensasjon for merverdiavgift, legger vi til grunn at merverdiavgiften holdes utenfor ved beregning av kommunens selvkost.

Lovpålagt tilsyn/kontroll (herunder feiing av piper ved behov), gjennomføres for å verne liv, helse, miljø og materielle verdier mot brann og eksplosjon. Slike tjenester ytes med hjemmel i offentligrettslig regelverk, og som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det skal dermed ikke beregnes merverdiavgift på gebyret. Kommunen kan på grunnlag av privatrettslige avtaler inngå samarbeid med andre kommuner og/eller private underleverandører om den praktiske gjennomføringen av tilsyn og feiing, men det er like fullt offentlig myndighetsutøvelse når den ansvarlige kommunen krever dekning for sine kostnader fra sine egne innbyggere.

Som følge av at omsetning av tjenester som ytes som ledd i offentlig myndighetsutøvelse er unntatt fra merverdiavgiftsloven, er det ikke fradragsrett for inngående avgift på anskaffelser som foretas til bruk i slik virksomhet. I stedet kan kommunen som nevnt kreve kompensasjon etter lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv. (merverdiavgiftskompensasjonsloven). Gebyr for offentlig myndighetsutøvelse anses ikke som økonomisk aktivitet etter merverdiavgiftskompensasjonsloven § 4 andre ledd nr. 4.

I tillegg til lovpålagte oppgaver som nevnt, kan brannforebyggeren utføre tilleggstjenester som feiing av ildsteder (f.eks. kakkelovner og etasjeovner), beregning av virkningsgrad (røykgassanalyse) og fjerning av fuglereder i piper. Tilleggstjenestene kan ytes i tilknytning til et tilsyn, men skjer ikke som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Slike tjenester ytes også av private, og omsetningen er følgelig ikke unntatt fra merverdiavgiftsloven. Det samme gjelder vederlag som brannvesenet mottar for dykkerbistand ved skader på anlegg og i forbindelse med bilberging. Brannvesenet tilbyr enkelte steder også bistand i forbindelse med felling av trær, og vederlag som mottas for dette er avgiftspliktig.

Underleveranser Brannvesenet skal som nevnt gjennomføre oppgaver av brannforebyggende og kontrollerende art. Skattedirektoratet uttalte i den forbindelse i brev av 30. april 2002 til Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, at omsetning av brannforebyggende tjenester fra et kommunalt brannvesen eller en privat konsulent, til et annet kommunalt brannvesen, ikke utgjør omsetning av tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. De som rent faktisk gjennomfører oppgavene i et slikt tilfelle, er underleverandører av forebyggende tjenester. Tilsvarende vil en kommune som mot vederlag behandler byggesaker etter plan- og bygningsloven, for en annen kommune, yte avgiftspliktige tjenester til sistnevnte kommune. Sistnevnte kommune kan kreve merverdiavgiften kompensert. Gebyrene som sistnevnte kommune krever fra private rettssubjekter for behandlingen av byggesøknadene, gjelder tjenester som ytes som ledd i offentlig myndighetsutøvelse, og er unntatt fra avgiftsplikt.

De kommunale skatteoppkrevernes samarbeid om arbeidsgiverkontrollen har resultert i at enkelte kontorer tilbyr å avholde stedlig kontroll for andre skatteoppkreverkontor mot betaling. Skattedirektoratet antar at den tjenesten skatteoppkreveren i dette tilfellet yter andre kommuner ikke kan betegnes som offentlig myndighetsutøvelse. Det er den enkelte skatteoppkrever i den aktuelle kommunen som er pålagt å kontrollere arbeidsgiverne i kommunen. Det er det sistnevnte skattekontoret som har vedtakskompetanse i egen kommune. 

Hvis den faste formann i overformynderiet (tidligere benevnelse, fra 1. juli 2013 gjelder vergemålsloven) ikke er ansatt, har Finansdepartementet i brev av 28. mai 2002 til en advokat uttalt at unntaket for tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse ikke kommer til anvendelse. Formannens godtgjørelse ble ansett avgiftspliktig. 

Skattedirektoratet uttalte i et brev av 11. juli 2002 at vederlag som mottas for utførelsen av delegert myndighet fra det organ som har delegert myndigheten ikke kan anses å være omfattet av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse. Det er som det framgår ovenfor av omtalen av underleverandørrollen, kun utøvelse av offentlig myndighet i siste ledd som omfattes av unntaket. Driftsstøtte som et miljøsenter mottar fra eierkommunene, måtte derfor i utgangspunktet avgiftsberegnes. 

Det forhold at det offentlige har monopol på å drive en form for virksomhet, eller at en virksomhet er lovregulert, medfører ikke i seg selv at det foreligger offentlig myndighetsutøvelse. 

Unntaket for offentlig myndighetsutøvelse omfatter også utstedelse av førerkort eller attester som skal tjene som dokumentasjon for en beslutning truffet med grunnlag i offentlig myndighet. 

Notarialforretninger og oppbevaring av testament  Skattedirektoratet uttalte i brev av 19. mars 2013 til Finansdepartementet at notarialforretninger og oppbevaring av testament ved domstolene må anses som tjenester omsatt som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. 

Private rettssubjekter  Unntaket for offentlig myndighetsutøvelse gjelder i hovedsak tjenester som ytes av offentlige organer, institusjoner mv., men får anvendelse også for private virksomheter som er tildelt eller delegert offentlig myndighet. I samsvar med prinsippet om at like tjenester skal avgiftsbehandles likt, uavhengig av hvem som yter tjenesten, vil for eksempel Det Norske Veritas og fiskernes salgsorganisasjoners utøvelse av myndighet med hjemmel i henholdsvis skipssikkerhetsloven og fiskesalgslagsloven ikke være avgiftspliktig, se Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) avsnitt 7.2.10.5 (avslutningsvis). Vederlag som private rettssubjekter mottar fra den delegerende myndighet, for utførelsen av de delegerte oppgaver er som nevnt ikke omfattet av unntaket. 

Formidling av eiendomsinformasjonSkattedirektoratet har i brev av 18. november 2010 til Statens kartverk uttalt at kartverkets distribusjon av opplysninger fra grunnboken, matrikkelen og nasjonale kartdata mv. til forhandlere mot vederlag ikke omfattes av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse. 

Salg av piggdekkoblaterSkattedirektoratet har i brev av 19. desember 2007 til et fylkesskattekontor lagt til grunn at en kommunes salg av piggdekkoblater omfattes av unntaket. Ordningen er hjemlet i forskrift om bruk av piggdekk og tilleggsgebyr, fastsatt ved kongelig resolusjon av 7. mai 1999. Gebyrets størrelse er fastsatt i forskriften og overtredelse medfører tilleggsgebyr. 

Kommunal revisjon i henhold til kommuneloven § 60 ble ikke ansett som offentlig myndighetsutøvelse, men som en form for intern kontroll, jf. Finansdepartementets brev av 6. juli 2001. 

Edelmetallkontrollenvar en selvfinansiert institusjon som hadde til oppgave å utføre kontroll av varer av edle metaller i henhold til lov om Guld-, Sølv- og Platinavarers Finhed og Stempling mv. med forskrifter. Skattedirektoratet antok at Edelmetallkontrollens utførelse av lovpålagte kontroller av edelmetallers finhet mv. må anses som tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Edelmetallkontrollens oppgaver er nå overtatt av Justervesenet, jf. edelmetalloven § 7. 

Dispasjører  Skattedirektoratet har lagt til grunn at dispasjører ikke kan anses å være tildelt offentlig myndighet. Det forhold at virksomheten er regulert gjennom offentligrettslige bestemmelser, som f.eks. sjøloven kapittel 17, kunne ikke i seg selv være tilstrekkelig til at virksomheten var omfattet av unntaket. 

Politioppsyn  Ved offentlig tilgjengelige arrangementer kan politiet med hjemmel i politiloven § 25 pålegge arrangøren helt eller delvis å dekke utgifter til særlig politioppsyn når dette av ordensmessige grunner anses nødvendig. Skattedirektoratet uttalte 20. november 2001 i et brev til Justisdepartementet at slikt særlig politioppsyn må anses som tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. 

Finansdepartementet uttalte 29. oktober 2001 at Postens mottak av forhåndsstemmer ikke kunne anses som utøvelse av offentlig myndighet, selv om oppgaven med mottak av forhåndsstemmer følger av valgloven. 

Enkelte virksomheter organiserer innsamling og forsvarlig sluttbehandling av ulike produkter med stort forurensningspotensial. Som et ledd i dette arbeidet er det frivillig innført gebyrer på bl.a. bilbatterier. Toll- og avgiftsdirektoratet har i en avtale påtatt seg å kreve inn slike gebyrer ved innførsel. Finansdepartementet har i brev av 8. november 2001 uttalt at Toll- og avgiftsdirektoratets innkreving av slike miljøgebyrer er merverdiavgiftspliktig. 

COSPAS-SARSAT og Kystradioen er sentrale varslingsmetoder innen henholdsvis luftredning og sjøredning. Tromsø Satellittstasjon og Telenor mottar årlige overføringer fra Justisdepartementet for henholdsvis nedlesing av nødmeldinger gjennom COSPAS-SARSAT-systemet og drift av nød- og sikkerhetstjenesten ved Kystradioen. Skattedirektoratet uttalte i brev av 15. mai 2003 til Justisdepartementet at de tjenester Tromsø Satellittstasjon og Telenor yter Justisdepartementet ikke kan anses å være ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det ble vist til at tjenesteytelsen beror på privatrettslige avtaler, ikke offentligrettslige regler. Det er heller ikke snakk om å treffe vedtak eller lignende overfor private rettssubjekter. 

Arkeologiske oppdrag  Skattedirektoratet har i brev av 22. oktober 2003 til Miljøverndepartementet vedrørende merverdiavgift på arkeologiske oppdrag uttalt at registrering av automatisk fredete kulturminner som foretas av fylkeskommunen/Sametinget i henhold til kulturminneloven §§ 9 og 14 og forskrift om faglig ansvarsfordeling innen kulturminnevernet (opphevet), må anses som en tjeneste utført som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det samme gjelder de tilfellene hvor NINA-NIKU (Stiftelsen for naturforskning og kulturminneforskning) utfører undersøkelser i eget navn etter å ha fått delegert myndighet fra Riksantikvaren. I de tilfeller hvor NINA-NIKU (eller andre) utfører undersøkelsen i fylkeskommunens/Sametingets navn, vil den tjenesten som ytes fra NINA-NIKU til fylkeskommunen/Sametinget ikke kunne betegnes som offentlig myndighetsutøvelse. Det er i slike tilfeller fylkeskommunen/Sametinget som er gitt kompetanse til å foreta undersøkelsen, mens NINA-NIKU fremstår som en underleverandør. 

Skattedirektoratet la videre til grunn at Riksantikvarens vedtak om å tillate inngrep i automatisk fredede kulturminner er offentlig myndighetsutøvelse i henhold til tidligere lov § 5 b første ledd nr. 7. Arkeologisk utgravning settes normalt som vilkår for slik tillatelse. Skattedirektoratet fant at forvaltningsmuseenes/NINA-NIKUs forskriftsregulerte utførelse av disse utgravningene kan anses å utgjøre et ledd i den myndighetsutøvelse som følger av Riksantikvarens vedtak. Datering av funnmateriale foretatt av NTNU for de øvrige forvaltningsmuseene/NINA-NIKU kunne ikke anses å være omfattet av unntaket, ettersom den dateringstjeneste NTNU utfører i slike tilfeller er basert på en privatrettslig avtale. 

Kjøttkontroll  I brev av 19. mai 2004 til Mattilsynet uttalte Skattedirektoratet at offentlig kjøttkontroll er å anse som en tjeneste som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det skal følgelig ikke beregnes avgift på den forskriftsfestede avgiften som oppkreves i forbindelse med kontrollen. 

Melkekvoter  I brev av 15. desember 2004 til Norges Bondelag uttalte Skattedirektoratet at omsetning av melkekvoter fra melkeprodusenter eller Statens Landbruksforvaltning ikke er omfattet av unntaket for tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det vises til at melkeprodusentene ikke er delegert offentlig myndighet i forbindelse med salg av melkekvoter, og at det er et konkurranseaspekt mellom Statens Landbruksforvaltning og private melkeprodusenter som vil selge kvoter.