Innledning

Fram til merverdiavgiftsreformen i 2001, var kun tjenester som var oppregnet i loven (av 1969), avgiftspliktige. Verken feiing eller tilsyn (med fyringsanlegg) var særskilt nevnt, heller ikke i forarbeidene til loven. Men det er ingen tvil om at feiing var omfattet av ordlyden i daværende mval § 13 annet ledd nr. 1. Bestemmelsen lød «tjenester som gjelder vare eller fast eiendom». En gjennomgang av praksis fra 1970-77, bekrefter at feiing ble ansett som «arbeid på fast eiendom», og dermed merverdiavgiftspliktig. Dette fremgår blant annet forutsetningsvis av Skattedirektoratets U 7/72, 4.9.72 nr. 6, som gjelder investeringsavgift og U 2/75, 9.5.75 nr. 4.

Tilsyn med fyringsanlegg innebærer ikke «arbeid på fast eiendom», som synes å ha vært oppfattet synonymt med «gjelder …  fast eiendom». Formålet med det (visuelle) tilsynet er å forbygge brann, og det foretas ikke noe arbeid som endrer, eller tilføyer, eiendommen noe. Brannforebyggeren (tidligere benevnt feier) kontrollerer at fyringsanlegget ikke kan forårsake brann eller annen skade, sjekker og veileder om røykvarslere, slukkeutstyr og rømningsveier, gir informasjon om riktig fyring og fyringsvaner, og gir informasjon om generell brannsikkerhet. I Skattedirektoratets bok «Praktisk merverdiavgift og investeringsavgift i offentlig virksomhet» (1999), sies det på side 44, under stikkordet «Tilsyn», at «Rene inspeksjonsoppdrag og tilsyn faller utenfor avgiftsområdet».

Da merverdiavgiftsreformen i 2001 innførte generell merverdiavgift på tjenester, ble det presisert at stat, kommune og institusjoner som eies eller drives av stat og kommune, på samme måte som næringsdrivende, er avgiftspliktige når de har alminnelig omsetning av varer og avgiftspliktige tjenester. Med «alminnelig omsetning» av varer og avgiftspliktige tjenester, mener man vanligvis omsetning som reguleres av privatrettslige avtaler.

Behovet for å avgrense mot offentlig virksomhet som ikke skulle omfattes av avgiftsplikten, ble ivaretatt gjennom lovfesting av unntaket for omsetning av tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse, se daværende merverdiavgiftslov § 5 b første ledd nr. 7. Unntaket for offentlig myndighetsutøvelse i mval 5 b første ledd nr. 7, ble videreført i mval § 3-9 i forbindelse med den tekniske revisjonen i 2009. Forarbeidene til mval § 3-9 må dermed suppleres med forarbeidene til mval § 5 b første ledd nr. 7.

Offentlig myndighetsutøvelse består i å fatte beslutninger, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter i kraft av offentligrettslige regler. Omsetning av tjenester som bare kan tenkes utført av det organ som gjennom offentligrettslige regler er tillagt kompetansen, og som dermed ikke utøves i konkurranse med andre, er unntatt. Som eksempler, nevnes plan- og bygningsetatens gebyrer for behandling av søknader og tollvesenets gebyrer for tolldeklarering etter arbeidstid. Avgifter som den enkelte kommune kan fastsette etter gravferdsloven, er et annet eksempel. Se Ot.prp. nr 2 (2000-2001) kap. 7.2.10 (særlig side 198). otp200020010002000dddpdfa.pdf (regjeringen.no)

Hovedregelen om avgiftsplikt, jf. merverdiavgiftsloven § 3-1

Tjenester som gjelder feiing og tilsyn med fyringsanlegg omfattes som utgangpunkt av den generelle avgiftsplikten, jf. mval § 3-1. En underleverandør som er engasjert av en kommune for å utføre feiing og tilsyn for kommunens innbyggere, skal fakturere kommunen med merverdiavgift. Det samme gjelder kommunen som utfører feiing og tilsyn for andre kommuner i et IKS.

Uttrykket «som ledd i» innebærer altså at unntaket kun gjelder omsetning fra den som i kraft av offentligrettslig regelverk utøver offentlig myndighet (ansvarskommunen), med andre ord den som har kompetanse til å fatte beslutninger, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter (egne innbyggere).

Til illustrasjon av forholdet mellom avgiftsplikt og unntak, har Skattedirektoratet i Merverdiavgiftshåndboken 3-9.2 § 3-9 første ledd – Offentlig myndighetsutøvelse - Skatteetaten uttalt at;

«… en kommune som mot vederlag behandler byggesaker etter plan- og bygningsloven for en annen kommune, [vil] yte en avgiftspliktig tjeneste. Gebyrer som kreves fra private rettssubjekter for behandling av slike søknader, vil imidlertid ikke være avgiftspliktige.» (våre understrekninger).

Spørsmålet er om gebyr som ansvarskommunen beregner overfor sine innbyggere for lovpålagt feiing og tilsyn med fyringsanlegg, utgjør vederlag for tjenester som kommunen omsetter som ledd i offentlig myndighetsutøvelse, jf. merverdiavgiftsloven § 3-9.

Kommunen skal sørge for etablering og drift av et brannvesen som kan ivareta forebyggende og beredskapsmessige oppgaver på en effektiv og sikker måte, se https://lovdata.no/lov/2002-06-14-20/§9. Kommunen kan gjennom avtale overlate brannvesenets oppgaver og ledelse helt eller delvis til en annen kommune, virksomhet el. For mindre kommuner, er det for eksempel vanlig å samarbeide gjennom opprettelsen av et IKS.

Brannvesenet skal sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg, se samme lov § 11 første ledd bokstav h., jf. https://lovdata.no/forskrift/2015-12-17-1710/§17. Plikten til å sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg gjelder både boliger og fritidsboliger.

I samsvar med brann- og eksplosjonsvernloven, skal alle som har fyringsanlegg få varsel fra kommunen v/brannvesenet når det er tid for feiing og tilsyn. Fyringsanlegg er blant annet ildsted, skorstein, sotluke eller feieluke, røykrør og brannmur. Informasjon om tidspunkt for neste tilsyn/feiing, kan man også finne i portalen Min eiendom. Her finner man også opplysninger om eventuelle avvik/anmerkninger som er blitt registrert på adressen ved tidligere tilsyn.

Eieren av fyringsanlegget skal tilrettelegge for at det kan gjennomføres feiing og tilsyn. Adkomststige skal legges frem, og alle luker, spjeld og trekkventiler skal lukkes. Ildstedet må også være lukket skikkelig. Det skal være montert godkjent sklisikring til adkomststigen og fastmonterte stigetrinn på taket fram til skorsteinen. Er det flere skorsteiner, skal det være montert gangbro mellom dem eller fastmonterte stigetrinn til alle skorsteiner. Hvis skorsteinen er høyere enn 120 centimeter over tak, skal den ha feieluke eller plattform.  Leidere, takbroer og stiger skal være av ubrennbart, korrosjonsbestandig materiale og tilfredsstille krav i Norsk Standard og være montert i henhold til monteringsanvisningen. Se til illustrasjon Feiing og tilsyn • Feiermesternes Landsforening og Feiing og tilsyn med fyringsanlegg - Kongsberg kommune

Personell med oppgaver innenfor feiing og tilsyn med fyringsanlegg etter brannforebyggingsforskriften § 17, skal ha fagutdanning i henhold til fastsatt læreplan, se https://lovdata.no/forskrift/2021-09-15-2755/§38. Brannforebyggeren (feieren) går alltid uniformert, og skal bære synlig ID-kort. Under tilsynet gjennomgår brannforebyggeren hele fyringsanlegget, sjekker brannsikkerheten og kontrollerer om pipa trenger feiing. Når tilsynet gjelder fritidseiendommer, er det vanlig at feiing utføres samtidig. Gjelder det boligeiendom, er det mer vanlig at tilsynet foretas i vinterhalvåret og feiing i sommerhalvåret. Dersom kontrollen avdekker fare for pipebrann, dvs. at det har dannet seg beksot i pipa, holder det ikke med feiing. Da må brannforebyggeren sørge for at det blir utført fresing av pipa. Ved fresing brukes et spesiallaget feierredskap som gjør at den harde soten i skorsteinen løsner. Under fresing vil det oppstå mer trykk i skorsteinen enn ved ordinær feiing. Stenging av spjeld og luker er dermed ekstra viktig under en freseprosess. Huseier selv er ansvarlig for eventuelt sot og støv som kan trenge ut av skorstein og ildsted grunnet utett røykrør og dårlige tildekninger av ildsted i forbindelse med feiing og fresing. Feiing og tilsyn med fyringsanlegg skal utover å forebygge sotbrann og brann i bygninger, begrense forurensning og helsefare og redusere fyringsutgifter. Under tilsynet kontrollerer brannforebyggeren derfor også brannslukningsutstyr, røykvarslere og rømningsveier og gir informasjon om brannvern og riktig fyring.

Brannforebyggeren vil i etterkant av besøket informere om anmerkninger og eventuelle avvik. Eier/bruker kan i den forbindelse bli bedt om å logge seg på Min Eiendom for å lese tiltaksrapporten. Dersom det er konstatert avvik, må eier/bruker gi tilbakemelding til brannforebyggeren om utbedringer, og kan i den forbindelse be om råd og veiledning. Dersom det ikke blir gitt tilbakemelding på avvik innen en gitt frist, vil brannforebyggeren purre. I verste fall, kan det bli nedlagt bruksforbud inntil avvik er rettet.

Feiing og tilsyn er behovsprøvd. Det vil si at brannforebyggeren gjør en vurdering i etterkant av hvert besøk. Ut ifra vurderingen bestemmes intervallet til neste besøk. Intervallet settes normalt til 2, 4, 6 eller 8 år, avhengig av blant annet fyringsmønster, byggverkets alder og tekniske tilstand.

I sivilombudets sak 2021/2591, har ombudet uttalt seg om Saksbehandlingen ved branntilsyn - Sivilombudet;

«For å kunne utføre sine oppgaver som tilsynsmyndighet er brannvesenet gitt flere virkemidler i brann- og eksplosjonsvernloven og tilhørende forskrifter. Tilsynsmyndigheten kan etter brann- og eksplosjonsvernloven § 33 blant annet kreve å få de opplysningene som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet, og tilsynsmyndigheten har etter lovens § 34 rett til uhindret adgang til tilsynsobjektene.

Brannvesenet kan etter brann- og eksplosjonsvernloven § 37 første ledd gi de pålegg og treffe de enkeltvedtak som er nødvendige for gjennomføringen av bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven. Blir det fattet vedtak om pålegg eller andre enkeltvedtak, vil forvaltningslovens regler om enkeltvedtak og klagerett gjelde.

Når brannvesenet utøver forvaltningsmyndighet, må det følge både de lovfestede og ulovfestede reglene for utøving av offentlig myndighet. Sentralt er blant annet at borgeren får nødvendig informasjon og veiledning, og at borgeren settes i stand til å ivareta sine rettigheter i møte med tilsynsmyndigheten.»

Gebyr for lovpålagt feiing og tilsyn med fyringsanlegg

Kommunestyret fastsetter lokal forskrift om gebyr for gjennomføring av feiing og tilsyn med fyringsanlegg, jf. https://lovdata.no/lov/2002-06-14-20/§28. Se til illustrasjon; Forskrift om gebyr for gjennomføring av feiing og tilsyn med fyringsanlegg, Lørenskog kommune, Akershus - Lovdata.

Siden lovpålagt feiing og tilsyn med fyringsanlegg ikke inngår i kommunens forretningsdrift, kan ikke gebyrinntektene brukes til å finansiere kommunens alminnelige drift. Gebyret skal blant annet dekke kommunens kostnader til gjennomføring av feiing og tilsyn, administrasjon av feiing/tilsyn og informasjonstiltak for riktig fyring og generelt brannvern, og beregnes etter prinsippet om selvkost. Det er opp til kommunen selv om den vil ilegge alle eiendommene i et geografisk område det samme gebyret, eller om det skal differensieres basert på besøkshyppighet, antall fyringsanlegg mv. Gebyret beregnes uavhengig av om fyringsanlegget er i regelmessig bruk eller ikke. Det samme gjelder fyringsanlegg i fritidsboliger.

Gebyret kan kreves selv om feiing ikke blir utført hvis brann- og redningsvesenet ved inspeksjon av fyringsanleggets røykkanaler finner at feiing ikke er nødvendig. Det kan også kreves gebyr hvis manglende feiing skyldes at brann- og redningsvesenet etter varsel og oppmøte til fastsatt tid, ikke har fått tilfredsstillende adkomst til fyringsanlegget.  

Kommunen kan kreve inn gebyr for feiing og tilsyn med fyringsanlegg periodevis sammen med øvrige kommunale avgifter, eller etter gjennomført feiing og/eller tilsyn.

Gebyr for feiing og tilsyn med fyringsanlegg var tema i Frostating lagmannsrett - Beslutning: LF-2023-104673 - Lovdata;

«En hytteeier nektet å betale gebyr til kommunen for feiing og tilsyn fordi kommunen ikke hadde gjennomført feiing og tilsyn på hytten. Tingretten frifant ham etter å ha tolket den kommunale forskriften slik at hytteeieren ikke pliktet å betale gebyr i tilfellet som saken gjaldt. Lagmannsretten samtykket ikke til å fremme kommunens anke. Lagmannsretten presiserte at kommunen plikter å feie og føre tilsyn ved behov etter en konkret vurdering av hvert enkelt fyringsanlegg uavhengig av hva som er bestemt i den kommunale forskriften. Videre har kommunen etter loven adgang til å kreve samme årlige gebyr fra eierne selv om kommunen har vurdert at noen fyringsanlegg behøver feiing og/eller tilsyn oftere og/eller sjeldnere enn andre. Kommunen har også adgang etter loven til å kreve gebyr fra en eier de årene kommunen ikke gjennomfører feiing og/eller tilsyn hos vedkommende. I dette tilfellet hadde imidlertid kommunen gjennom sin egen forskrift begrenset adgangen til å kreve gebyr i disse tilfellene.»

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, har kommentert avgjørelsen her; Kommunale gebyrforskrifter for gjennomføring av feiing og tilsyn med fyringsanlegg | Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (dsb.no)

Det er ingen alminnelig klagemulighet dersom man mener at gebyret er for høyt, og/eller at det er urimelig/ulovlig å kreve gebyr når det ikke gjennomføres tilsyn/feiing. Dersom eieren mener at kommunen bryter sine plikter etter brann- og eksplosjonsvernloven, må eieren varsle tilsynsmyndigheten. DSB er faglig myndighet og overordnet tilsynsorgan for kommunale brannvesen.

Dersom gebyret ikke betales ved forfall, f.eks. fordi man ikke vil betale før feiing er blitt utført, vil det påløpe renter. Gebyret er tvangsgrunnlag for utlegg, og kan innkreves av kommunen etter reglene for innkreving av skatt.

Innhenting av opplysninger fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

DSB er som nevnt fagmyndighet etter brann- og eksplosjonsvernloven. Skattedirektoratet ba derfor om DSBs syn på kommunenes lovpålagte plikt til å sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg. I brev av 1. februar 2024, uttalte DSB;

«Som tidligere nevnt anser DSB at kommunenes plikt til å utføre feiing og tilsyn med fyringsanlegg, inngår i kommunenes offentlige myndighetsutøvelse. Det samme gjelder fresing av skorstein i forbindelse med den lovpålagte feiingen, ref. vårt brev til Skatteetaten datert 19.09.2023.»

Ordlyden i merverdiavgiftsloven § 3-9, støtter DSBs forståelse. Kommunenes lovpålagte plikt til å kartlegge, iverksette, gjennomføre og følge opp brannforebyggende tiltak, forutsetter bruk av offentlig myndighet. Vi viser til beskrivelsen av kommunens organisering av det forebyggende arbeidet, herunder brannvesenets virkemidler og hvordan eieren/brukeren av fyringsanlegget plikter å bistå. Behovsbasert feiing/fresing og tilsyn med fyringsanlegg, fremstår som nødvendige tiltak i det brannforebyggende arbeidet.

Det overordnede formålet bak merverdiavgiftsreformen i 2001, var å innføre generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester, med færrest mulig unntak. Målsettingen om generell avgiftsplikt, er blant annet viktig for å ivareta hensynet til nøytralitet, herunder likebehandling av aktører som tilbyr samme type tjenester. I forarbeidene til merverdiavgiftsloven § 3-9, ble derfor presisert at unntaket må avgrenses mot omsetning av tjenester som ytes i konkurranse med private. At offentlige institusjoner så langt som mulig underlegges den samme avgiftsplikten som private næringsdrivende, er viktig for å motvirke at merverdiavgiftsreglene gir offentlig virksomhet et konkurransefortrinn når de opererer i det samme markedet som private virksomheter. I brev 30. juni 2006 til Aust-Agder fylkesskattekontor, uttalte Skattedirektoratet;

«Det følger av §§ 31 og 9 fjerde ledd at kommunen kan konkurranseutsette brannvesenets oppgaver til en annen kommune eller privat virksomhet, men at det ligger en begrensning i at den offentlige myndighetsutøvelsen ikke kan delegeres, men må skje under kommunens formelle ansvar. Vi antar dette innebærer at kun den praktiske utføringen av oppgavene knyttet til tilsyn og feiing kan overlates til andre virksomheter. Det vises til Ot.prp.nr.28 (2001 - 2002) hvor det uttales at «Saksforberedelse, herunder kontroll etter fullmakt fra kommunen, kan foretas av virksomheten; men pålegg vedrørende forebyggende tiltak må fattes av kommunen selv i samsvar med bl.a. kravene i forvaltningsloven». Hvis et kommunalt brannvesen ikke har overlatt oppgaver til andre virksomheter - og lederen av brannvesenet er delegert offentlig myndighet som nevnt - kan dets virksomhet med tilsyn og feiing likevel ikke anses omfattet av unntaket, siden det er tale om tjenester som ytes i konkurranse med annen virksomhet. Skattedirektoratet kommer på denne bakgrunn til at brannvesenets tjenester med feiing og tilsyn ikke er omfattet av unntaket i merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 7.» (våre understrekninger)

Forutsetningen for Skattedirektoratets konklusjon i 2006, var at kommunen v/brannvesenet omsatte feiing og tilsyn med fyringsanlegg i konkurranse med private aktører. Med andre ord; kan man kjøpe feietjenester privat eller feie selv, og dermed unngå lovpålagt feiing og tilsyn med fyringsanlegg? Til dette svarte DSB i brevet av 1. februar 2024;

«Det korte svaret er nei. Kommunen har plikt etter forskrift om brannforebygging § 17, å sørge for feiing og tilsyn med fyringsanlegg. Plikten gjelder alle fyringsanlegg som brukes til oppvarming av byggverk. For å oppfylle sin plikt til feiing og tilsyn med fyringsanlegget må personellet være fysisk til stede for å kunne observere fyringsanlegget og gjøre en vurdering av branntekniske forhold på stedet.

Feiing og tilsyn med fyringsanlegg skal utføres ved behov. For å kartlegge behovet for feiing og tilsyn kan personellet benytte seg av informasjon de har innhentet selv, eller fra eier. Forhold som brukes for å kartlegge behovet kan være: type bebyggelse, type fyringsanlegg/ildsted, hva det fyres med, fyringsmønster, trekkforhold, mengde sot i skorsteinen, m.m.

Eier kan også opplyse om at vedkommende har feiet skorsteinen selv, eller har fått andre til å feie. Om eier har feiet selv, fritar det ikke kommunen for sin plikt. Opplysningen om at eier har feiet selv kan kommunen bruke som ett ledd i sin helhetlige vurdering av hyppighet av feiing og tilsyn. Det er kommunen som fastsetter behovet for feiing og tilsyn. Med nye rentbrennende ildsteder er behovet for feiing av skorsteiner blitt mindre.» (vår understreking).

Videre spurte vi om DSB er kjent med utbredelsen, og bruken, av selskaper som tilbyr feietjenester til privatpersoner. Til dette svarte DSB;

«De aller fleste kommuner/IKS har egne ansatte som utfører feiing og tilsyn med fyringsanlegg, eller de kjøper denne tjenesten fra nabokommuner/IKS. Enkelte kommuner har ikke egne ansatte, men kjøper tjenesten av private selskap. DSB er kun kjent med et fåtall selskaper som tilbyr feietjenester direkte til privatpersoner. Etter DSBs vurdering vil markedet for en slik tjeneste være svært marginalt, da dette er en tjeneste som kommunen plikter å utføre til selvkost.»

Slik vi oppfatter DSB, er det i dag ikke grunnlag for å si at kommuner omsetter lovpålagt feiing og tilsyn med fyringsanlegg i konkurranse med private aktører.

Skattedirektoratets vurdering

Basert på vår tolkning av mval § 3-9, sammenholdt med opplysningene om hvordan kommunenes ansvar for brannforebygging er regulert, mener Skattedirektoratet at gebyr for lovpålagt feiing og tilsyn med fyringsanlegg utgjør vederlag for «tjenester som omsettes som ledd i offentlig myndighetsutøvelse».