Brev- og telefonpåminnelser reduserer antall overtredelsesgebyr til boligeiere

Hvert halvår gjennomfører Skatteetaten kontroll for å sikre riktige folkeregisteropplysninger. Kontrollen utføres ved at Skatteetaten sender brev til om lag 800 boligeiere med antatt risiko for å ikke oppfylle sin opplysningsplikt. Opplysningsplikten er regulert i § 11-2 i Lov om folkeregistrering, som gir Skatteetaten anledning til å innhente opplysninger fra boligeier eller utleier om hvem som bor eller oppholder seg på eiendommen. Kontrollen er avgrenset til boligeiere med en eller flere boliger der det er registrert minst sju personer og minst tre ulike familier. Boligeierne som kontrolleres trekkes fra en målgruppe på om lag 12 000. Kontrollen gjennomføres ved et såkalt huseierbrev, som sendes elektronisk via Altinn. I brevet blir boligeierne bedt om å gi opplysninger om hvem som bor i boligen(e) de er eiere av. Huseierbrevet har en svarfrist på tre uker (se figur 1). Når fristen løper ut får boligeier et varsel om at de vil få overtredelsesgebyr om de ikke svarer innen ytterligere to uker. Dersom boligeier ikke responderer etter purring og varsel om overtredelsesgebyr, blir boligeier ilagt overtredelsesgebyr. 

Andelen som blir ilagt gebyr er etter Folkeregisterets vurdering høy, og medfører unødvendige kostnader både for boligeier i form av et gebyr, og saks- og klagebehandling for Skatteetaten. Folkeregisteret antar at flere boligeiere vil etterleve opplysningsplikten dersom de får en påminnelse om å besvare huseierbrevet en uke etter å ha mottatt varsel om overtredelsesgebyr. Påminnelsen kan enten være et fysisk brev eller telefonoppringning. Antakelsen om økt etterlevelse underbygges av tidligere studier (1) og (2) som viser at brev og telefonpåminnelser øker respons.

Gjennomføring av eksperimentet

Fra en målgruppe på om lag 12 000 boligeiere ble det i to deleksperimenter trukket huseiere som fikk tilsendt huseierbrevet. I det første deleksperimentet, høsten 2023, er utvalget trukket etter antatt risiko. De 1000 boligeierne med flest antall beboere ble trukket ut. Utvalget for det andre deleksperimentet våren 2024, var om lag 800. Denne gruppen er tilfeldig trukket. Hensikten med to ulike uttrekk fra målgruppen er å vurdere om en risikobasert tilnærming kan ha betydning for utfallet av eksperimentene. Vi fant små forskjeller, og har derfor ikke analysert disse funnene videre. Heretter omtaler vi de to deleksperimentene som henholdsvis H-2023 og V-2024. I analysene er datagrunnlaget fra de to deleksperimentene slått sammen. Av ulike grunner ble 18 boligeiere utelukket, slik at vi til sammen har 1 782 boligeiere i datagrunnlaget.

De to deleksperimentene er begge utformet helt likt, slik at boligeiere mottar tiltak i to trinn, henholdsvis kontrollfasen og sanksjonsfasen (se figur 1). Det første trinnet er for å teste om et påminnelsesbrev i kontrollfasen reduserer antall boligeiere som mottar varsel om overtredelsesgebyr. I andre trinn tester vi om en påminnelse i form av et brev eller en telefon i sanksjonsfasen reduserer antallet som faktisk blir ilagt gebyr. Det andre trinnet forutsetter at boligeier har mottatt varsel om overtredelsesgebyr. Tilordningen av boligeiere til de ulike tiltaks- og referansegruppene er tilfeldig. Dette gjør vi for å være sikre på at eventuelle effekter av tiltakene ikke kan tilskrives andre forhold enn tiltakene selv.

Siden de to deleksperimentene gjennomføres i to trinn, og andre trinn omfatter to ulike tiltak, er det fem mulige kombinasjoner av tiltak som vi analyserer effekten av.

Disse er:

0. Nullalternativet, som er referansegruppe i både kontrollfase og sanksjonsfase.
1. Påminnelsesbrev kun i kontrollfasen, og referansegruppe i sanksjonsfasen.
2. Referansegruppe i kontrollfasen, og påminnelsesbrev kun i sanksjonsfasen.
3. Referansegruppe i kontrollfasen, og telefondialog i sanksjonsfasen.
4. Påminnelsesbrev i både kontroll- og sanksjonsfasen.
5. Påminnelsesbrev i kontrollfasen, og telefondialog i sanksjonsfasen.

I nullalternativet, altså boligeiere som er referansegruppe i begge faser, representerer resultatet uten ekstra tiltak verken i kontroll- eller sanksjonsfasen.

Figur 2 illustrerer muligheten for å få tiltak i kontroll- og sanksjonsfasen, og omfatter begge deleksperiment, dvs. både H-2023 og V-2024.

Vi gjennomfører tester mellom tiltaks- og referansegruppene for å sikre at den tilfeldige tildelingen til gruppene er vellykket for utvalgene både i H-2023 og V-2024. I praksis innebærer dette å teste at tiltaks- og referansegrupper er like etter alle observerbare kjennetegn, bortsett fra om de fikk tiltaket eller ikke.

I tråd med prinsippet om hensikt-til-behandling (intention-to-treat), behandler vi i analysene alle boligeiere som mottar brev- eller telefontiltak, som om de har mottatt tiltaket. Prinsippet om hensikt-til-behandling innebærer at vi beregner den gjennomsnittlige effekten av tiltakene for alle som opprinnelig er tilordnet de ulike tiltakene. Det betyr eksempelvis at vi inkluderer dem som ikke svarte på telefonhenvendelsen i beregningen av effekten av telefontiltaket.

Påminnelsestiltak øker svarprosenten og reduserer antall overtredelsesgebyr

Resultatene fra analysene er presentert i figur 3 og i tabell 1 nedenfor. Resultatmålet vi benytter er andel som blir ilagt overtredelsesgebyr. En positiv effekt av tiltakene innebærer at andelen blir mindre etter tiltak. Siden det her er snakk om eksperimenter med tilfeldig tilordning, er det strengt tatt ikke nødvendig å gjøre annet enn å beregne gjennomsnitt for utfallsvariabelen før og etter iverksetting av tiltak. For å oppnå mindre usikkerhet i effektanslagene har vi imidlertid benyttet metoden Forskjeller-i-forskjeller (FiF).

I figur 3 presenterer vi effektene av de fem ulike tiltakene, herunder kombinasjon av tiltak i kontroll- og sanksjonsfasen. Nullalternativet representerer effekter ved dagens praksis, dvs. dersom det ikke iverksettes ekstra tiltak verken i kontroll- eller sanksjonsfasen. I nullalternativet får de altså bare huseierbrevet og et varsel om overtredelsesgebyr dersom de ikke besvarer huseierbrevet. Som vi ser er det drøyt 15 prosent av disse boligeierne som blir ilagt overtredelsesgebyr. Effektene av de ekstra tiltakene (1-5) vurderes i forhold til nullalternativet, og jo lavere andel i forhold til nullalternativet, desto bedre effekt.

Vi ser av figuren at alle de fem tiltakene bidrar til at en lavere andel får overtredelsesgebyr. Resultatene er statistisk sikre og vi kan dermed konkludere at tiltakene har en god effekt. Blant de som fikk påminnelsesbrev (tiltak 1) fikk kun 7,9 prosent overtredelsesgebyr, mot 15,5 prosent i nullalternativet. Vi ser dessuten at påminnelsesbrev eller telefondialog kun i sanksjonsfasen (tiltak 2 og 3) ikke har særlig bedre effekt enn påminnelsesbrev kun i kontrollfasen. Best effekt så vi i de to tiltakene der det gis både påminnelsesbrev i kontrollfasen og påminnelsesbrev eller telefondialog i sanksjonsfasen (tiltak 4 og 5).  

Alle tiltakene er lønnsomme, men påminnelsesbrev i kontrollfasen er mest kostnadseffektivt

Selv om effekten av tiltakene er bedre enn nullalternativet, så er ikke det en tilstrekkelig betingelse for å innføre tiltakene. Nytteverdien og kostnadene ved tiltakene må også tas hensyn til, både ved vurdering av tiltak sammenlignet med nullalternativet og ved innbyrdes rangering av de fem tiltakene. Dersom nytteverdien er høyere enn kostnadene, er tiltaket mer effektivt enn nullalternativet i samfunnsøkonomisk forstand.

Nytten av tiltakene for boligeier er å unngå overtredelsesgebyr. Utover verdien av et oppdatert folkeregister med god kvalitet, er nytten for Skatteetaten å spare utgifter til klagebehandling dersom færre boligeiere ilegges gebyr. Kostnadene av tiltakene er portoutgifter til utsendelse av fysiske brev i kontroll- og sanksjonsfasen, i tillegg til saksbehandlers tidsbruk ved brevutsendelser og telefonoppringning. Tidsbruk er omregnet til kostnader ved gjennomsnittlig timelønn for den aktuelle gruppen av saksbehandlere.

Vi ser av tabell 1 at nytten for alle tiltak er høy sammenliknet med kostnadene. Det er med andre ord snakk om relativt enkle og billige tiltak som gir store nyttegevinster uavhengig av hvilke tiltak vi velger. Når nytten av tiltak 1 er 1 473 000 kroner, er det uttrykk for summen av innsparte utgifter for etat og boligeiere i forhold til en situasjon uten tiltaket (null-alternativet). Tilsvarende betyr kostnader på 19 000 kroner at de samlede utgiftene til tiltak 1 er 19 000 kroner høyere enn ved vanlig prosedyre (null-alternativet). Netto nytte uttrykker det samfunnsøkonomiske overskuddet, og er definert som nytte minus kostnader. Det utgjør om lag 1 453 000 kroner for dette tiltaket. Nytte/kost uttrykker nytte per krone brukt på tiltaket, og som vi ser av tabell 1 er den om lag 76 kroner for påminnelsesbrev i kontrollfasen, altså tiltak 1. Det er en svært gunstig nytteeffekt per krone brukt.

Når vi skal rangere tiltakene er det viktig å vite etter hvilket kriterium vi skal rangere dem; netto nytte eller nytte per krone. Ifølge tabell 1 er det ikke tiltaket med høyest netto nytte som har høyest nytte-/kostnadsbrøk. Hva er så det mest relevante kriteriet for å rangere tiltakene for Folkeregisteret?

Om Folkeregisteret ikke hadde hatt et budsjett å forholde seg til, ville det alltid være best å velge det tiltaket som gir høyest netto nytte. Det vil si at tiltak 5 er å foretrekke, som altså er en kombinasjon av påminnelsesbrev i kontrollfasen med et telefontiltak i sanksjonsfasen. Men Folkeregisteret har et gitt budsjett, og må prioritere innenfor dette. Da er det sett fra Folkeregisterets ståsted mer effektivt å prioritere de tiltak der man får mest igjen per krone benyttet.  Vi ser at tiltak 1 – at det bare sendes påminnelsesbrev i kontrollfasen – gir mest igjen per krone benyttet.

Det er viktig å merke seg at rangering av tiltak etter nytte per krone innsats er avhengig av lav tidsbruk ved å sende ut påminnelsesbrev i kontrollfasen. Om tidsbruken per sendte brev i kontrollfasen hadde tilsvart tidsbruken ved brevutsendelse i sanksjonsfasen, ville tiltak 1 vært dårligst rangert både etter netto nytte-kriteriet og etter nytte per krone. Ved en eventuell permanent iverksetting av slike tiltak, ville kostnadene per brev i sanksjonsfasen tilsvare kostnadene i kontrollfasen. Det ville gitt en langt høyere rangering av tiltakene 2-5.

Gir økt boligeierrespons bedre datakvalitet?

Det vi kan si noe sikkert om på bakgrunn av analysene, er at flere boligeiere responderer på huseierbrevet. Vi må bare anta at økt respons, hvor boligeier bekrefter eller korrigerer Folkeregisterets opplysninger om bosatte, øker registerkvaliteten. Vi anbefaler derfor at skatteetaten i framtiden gjennomfører analyser som er utformet slik at de i større grad retter søkelyset på hvordan de tiltak som testes påvirker datakvaliteten.

Våre analyser tyder på at bruk av eksperimenter på folkeregisterområdet, er nyttige. Det bør vurderes å bruke mer av slike metoder i forbedringsarbeidet. Regelmessig bruk gir grunnlag for et kontinuerlig kunnskaps- og utviklingsarbeid, som vil kunne bidra til stadig bedre registerkvalitet. Data som samles inn i forbindelse med slike eksperimenter bør i så fall forvaltes på en hensiktsmessig og formålstjenlig måte, slik at de kan utnyttes til lærings- og kunnskapsformål i fremtiden. En slik tilnærming vil i større grad tilfredsstille nye krav til en datadrevet og kunnskapsbasert skatteetat.

Om det viser seg at tiltak av den typen vi har testet ut i denne analysen også har gode effekter på datakvaliteten, så kan denne analysen ha positiv overføringsverdi til andre deler av Folkeregisterets kvalitetsarbeid. Tiltak 1 – Påminnelsesbrev kun i kontrollfasen – har fellestrekk med andre tiltak som blir gjennomført i regi av Folkeregisteret, men hvor det ikke er hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr. Det kan for eksempel være kontrolltiltak i form av brevutsendelser og påfølgende oppfølging av opplysningspliktiges endringer i registeret.

Selv om vi med tiltakene vi analyserer her har vært mest opptatt av virkninger på hvor mange som blir ilagt overtredelsesgebyr, vil erfaringer fra disse eksperimentene kunne danne mønster for hvordan man jobber med kontinuerlig kvalitetsforbedring og utvikling av virkemidler på registerområdet mer generelt. Dermed vil resultatene vi presenterer her også kunne ha overføringsverdi til andre registerområder etaten forvalter.