Hvordan ivareta høy tillit med rollen som pengeinnkrever?

Personer som ikke kan betale skattekravet sitt kan få en betalingsavtale eller en reduksjon av beløpet de skylder. Dette kalles lempning. Fram til nå har terskelen for å få innvilget lempning vært høy, men et nytt lovverk gir Skatteetaten utvidet adgang til å tilby betalingsavtaler. Vi gjennomførte en spørreundersøkelse for å undersøke hvordan vi kan bruke det nye handlingsrommet på en måte som både ivaretar tillit og opprettholder betalingsmoralen. Det vi fant var at befolkningen ønsker at vi prioriterer å hjelpe dem som virkelig trenger det, og at vi utarbeider klare men romslige retningslinjer for når vi gir betalingsavtaler og ettergivelser. Midlertidige problemer bør møtes med betalingsavtale, mens varige eller komplekse utfordringer kan tilsi en kombinasjon av betalingsavtale og reduksjon av kravbeløp.

Lempning i dag og med nytt lovverk

Lempning er et unntak fra hovedregelen om at alle skal betale skatten sin til rett tid. Et grunnlag man kan søke om lempning på er om skyldner har opplevd «dødsfall, særlig alvorlig sykdom eller lignende». Interne analyser tyder imidlertid på at dette grunnlaget er lite brukt, fordi man har vært redd for at å innvilge lempning vil redusere den alminnelige betalingsmoralen og dermed redusere tilliten til skattesystemet. Kirchler med flere (1) har påpekt en nær sammenheng mellom tillit, skattemoral og valg av virkemidler. Tiltak som lempning kan både styrke og svekke legitimiteten til skattesystemet, avhengig av hvordan det oppfattes av skyldner (1). Vi antar at det kan være en grunn til at det gis relativt få betalingsavtaler for skattekrav, og det er enda sjeldnere at gjeld reduseres.

Fra 1. januar 2026 trer Lov om innkreving av statlige krav i kraft. Her fastslås det at innkrevingen skal være effektiv, men også ta hensyn til skyldner jf. §1. Det betyr en større adgang til å inngå betalingsavtaler når det anses som «hensiktsmessig» jf. §17.

Spørsmålet er da: Hvordan kan vi bruke dette nye handlingsrommet uten å sette betalingsmoralen i fare? For å finne svar har vi gjennomført spørreundersøkelser blant både befolkningen i stort og blant våre saksbehandlere. Resultatene gir oss et godt grunnlag for å utvikle en praksis som både er treffsikker og rettferdig.

Hvordan mener befolkningen at Skatteetaten skal ta hensyn til skyldner?

Vi gjennomførte en spørreundersøkelse med et representativt utvalg av befolkingen på 1 414 personer. Figur 1 viser stegene i spørreundersøkelsen. Vi startet med å beskrive en situasjon der en person skylder Skatteetaten penger, men ikke klarer å betale. Personen kan da søke om betalingsavtale, reduksjon av skattekravet, eller begge deler. Skatteetaten må i slike tilfeller vurdere om det er grunnlag for å gjøre unntak fra den normale innkrevingsprosessen.

I undersøkelsen ba vi deltakerne om å ta stilling til en rekke vurderinger Skatteetaten selv står overfor. Et naturlig utgangspunkt var å kartlegge holdningen til selve prinsippet om unntak, altså om befolkningen mente at Skatteetaten bør ha mulighet til å redusere skattekrav eller gi betalingsavtaler. Deretter spurte vi hva slags type skjønn Skatteetaten bør utøve; strengt prinsipp med klare retningslinjer, utvidet prinsipp eller fritt skjønn. Fritt skjønn vil si at den enkelte saksbehandler vurderer den konkrete situasjonen individuelt. Videre presenterte vi ti mulige grunner som kunne tale for å innvilge betalingsavtale, redusert skattekrav eller begge deler, og ba skattepliktige vurdere hvilke de mente var gode nok. Grunnene ble identifisert i samarbeid med fagmiljøene og saksbehandlere i Skatteetaten.

Befolkningen ønsker flere rimelighetsgrunner enn dagens strenge praksis, men de skiller likevel mellom situasjoner

Et naturlig sted å starte en undersøkelse om befolkningens forventninger til lempning, er å kartlegge oppslutningen rundt selve unntaket. Vi stilte dermed spørsmålene:

• Bør Skatteetaten ha mulighet til å gi betalingsavtaler på grunn av en persons livssituasjon?
• Bør Skatteetaten ha mulighet til å redusere skattekravet på grunn av en persons livssituasjon?

Befolkningen ønsker at Skatteetaten skal kunne lempe i visse tilfeller – men ikke som et generelt unntak. 62 prosent mener at Skatteetaten skal kunne redusere skattekravet i noen tilfeller, mens 53 prosent mener at man skal innvilge betalingsavtaler. Ubetinget støtte er klart vanligere for betalingsavtaler enn for å redusere skattekravet – 43 prosent sammenlignet med 20 prosent.

Hvilke grunner bør gi unntak?

Ut fra figur 2 kan vi gruppere grunnene for å få lempning etter hvor mange som mente at de var rimelige:

• Bred enighet (to tredeler eller flere): Fysisk sykdom, psykisk sykdom og det å miste jobben.
• Mellomnivå (omtrent halvparten): Lav inntekt og det å være aleneforsørger.
• Lavere støtte (en tredel eller færre): Svindel, rusavhengighet, skilsmisse, fengsel og flom i kjelleren.

Dette viser at befolkningen ønsker en bredere liste av rimelighetsgrunner enn dagens strenge praksis (alvorlig sykdom, død eller liknende), men de skiller likevel mellom situasjoner.

Analyse av andre spørsmål i undersøkelsen tyder på at midlertidige problemer som at de har mistet jobben, skilsmisse, fengsel og flom i kjelleren bør først og fremst møtes med betalingsavtale. Varige eller komplekse utfordringer som fysisk sykdom, psykisk sykdom, lav inntekt, rusavhengighet og aleneforsørger kan tilsi en kombinasjon av betalingsavtale og reduksjon. Full sletting av gjeld får liten støtte.

Hvordan bør vi utøve skjønnet?

Et annet spørsmål handler om hvordan vi i praksis skal utøve skjønnet vårt. Vi kan tenke oss tre prinsipper:

• Strengt prinsipp: Lempning gis bare i noen få, alvorlige tilfeller. Dette gir forutsigbarhet, men kan oppleves for rigid.
• Utvidet prinsipp: Retningslinjer fastsetter flere gyldige grunner, som speiler hva folk flest opplever som rimelig.
• Fritt skjønn: Saksbehandler vurderer hvert enkelt tilfelle individuelt. Dette gir fleksibilitet, men kan føre til ulik behandling av like saker.

Teoretisk kan man si at et strengt prinsipp reduserer risikoen for ulik behandling, fordi det setter en høy og tydelig terskel for når lempning kan gis. Dette reduserer handlingsrommet til saksbehandlerne, siden de må forholde seg til noen få klare typetilfeller og i mindre grad kan vurdere individuelle situasjoner. Dermed er det mindre rom for forskjeller mellom saksbehandlere, men samtidig mindre fleksibilitet til å fange opp enkeltsituasjoner. Men dette kan også skape avstand til hva befolkningen oppfatter som rettferdig. Fritt skjønn kan tilpasse seg enkeltpersoners situasjon, men kan oppleves uforutsigbart. Utvidet prinsipp ligger midt imellom: tydelige, men romslige regler som ivaretar både forutsigbarhet og fleksibilitet.

De to første stolpene i figur 3 viser at flertallet ønsker tydelige retningslinjer for lempning, men det er uenighet rundt hvor strenge disse skal være. Det er ganske jevnt fordelt mellom dem som mener at dagens praksis er ønskelig (strengt prinsipp), og dem som mener man kan åpne opp for flere grunner (utvidet prinsipp). En mindre, men fortsatt betydelig andel på 24 prosent ønsker en mer individuell vurdering (fritt skjønn). Flertallet mener da det skal åpnes opp for flere grunner for lempning enn dagens praksis (utvidet prinsipp + fritt skjønn).

Ny lov åpner for mer maskinell behandling av søknader om betalingsavtale. Det er allerede iverksatt maskinell innvilgelse av betalingsavtaler for virksomheter, men med ny lov kan man også gi avslag og gjøre maskinelle behandlinger både for personer og virksomheter. En maskinell behandling vil løse problemet med at liketilfeller blir behandlet ulikt, siden den vil følge samme forhåndsbestemte kriterier i hver sak. Men oppfatter befolkningen dette som mer rettferdig? Vår undersøkelse viser at dem som ønsker at vi anvender et prinsipp, foretrekker at vår saksbehandling er en kombinasjon av automatisk og manuell behandling.

Hvem skal vi prioritere å hjelpe?

Sammenhengen mellom hvilket prinsipp vi velger, og hvem vi ender opp med å hjelpe blir tydelig når vi ser på risikoen for feilvurderinger. Jo strengere prinsipp vi legger til grunn, desto mindre er faren for å gi lempning til dem som egentlig ikke har krav på det. Men samtidig øker risikoen for at vi ikke fanger opp dem som faktisk har behov for hjelp. På den andre siden gir mer fleksible løsninger større rom til å hjelpe dem som virkelig trenger det, men innebærer også en høyere sannsynlighet for at noen kan utnytte systemet. Strengt prinsipp og fritt skjønn kan derfor sees som to sider av samme sak: de gir ulike typer feil, og valget av prinsipp blir i stor grad et spørsmål om hvilken feil vi mener er mest urettferdig.

Når vi ikke kan undersøke alle søknader like grundig, må vi prioritere. Skatteetaten har begrenset med ressurser, og vi må bestemme oss for hvilket problem vi først og fremst skal løse: Skal vi bruke kreftene på å avsløre dem som prøver å utnytte systemet, eller på å hjelpe dem som faktisk trenger det? Dette har direkte betydning for hvor vi legger «bevis-terskelen» for å få innvilget lempning. Skal vi være mest opptatt av å unngå at noen uten god grunn får lempning? Eller er det verre om noen som virkelig trenger hjelp, ikke får det?

Figur 4 viser at flertallet svarte at de opplever det som mest urettferdig om personer med en reell og alvorlig grunn ikke får innvilget lempning. Dette gjelder både for betalingsavtaler og for reduksjon av krav, men særlig sterkt for betalingsavtaler. Flertallet er altså mer opptatt av å hjelpe dem som faktisk trenger det, enn å hindre at noen få utnytter systemet. Dette kan tyde på at en noe mer lempelig praksis oppleves som forenlig med befolkningens betalingsmoral.

Hvorfor bør vi gi unntak?

De som svarte forklarte også i fritekst i spørreskjemaet hvorfor de mente enkelte grunner burde kvalifisere til lempning. Flere gjennomgående hensyn kom fram i rundt 1 000 tekstsvar når vi gjennomførte en Structural Topic Model for å se hvilke temaer som var mest fremtredende i svarene:

• Årsakssammenheng: Det bør være en klar sammenheng mellom livssituasjonen og redusert betalingsevne.
• Uforutsett og uforskyldt: Hendelsen bør være noe man ikke selv kunne forutse eller forhindre.
• Samfunnsansvar: Skatteetaten har et særlig ansvar for å unngå at folk havner i varig økonomisk uføre, som igjen kan belaste velferdssystemet.
• Fleksibilitet: Midlertidige situasjoner bør møtes med betalingsutsettelse, mens mer varige problemer kan tilsi en reduksjon i kravet.
• Legitime prioriteringer: Folk aksepterer at ressurser går til nødvendige utgifter, som helse og barn, framfor til å betale skattekrav.

Kort sagt: Befolkningen forventer at Skatteetaten bruker skjønnet sitt på en måte som både er realistisk og rettferdig, og som hindrer at enkeltpersoner blir stående fast i en gjeldsspiral.

Vi bør prioritere å hjelpe dem som virkelig trenger det

Store deler av befolkningen foretrekker at vi utarbeider klare, men romslige retningslinjer for når vi gir betalingsavtaler og ettergivelser. For å møte disse forventningene bør Skatteetaten:

• Skille mellom midlertidige og varige behov i vurderingene.
• Utvide listen av livssituasjoner som kvalifiserer til lempning.
• Bruke utvidet prinsipp for skjønnsutøvelse.

Med denne innsikten kan vi kombinere effektiv innkreving med rettferdighet og forutsigbarhet, og forhåpentligvis sikre fortsatt høy tillit til skattesystemet.