Analyse

Publikumsmottakene har en viktig rolle i fremtiden

  • Publisert:

Da publikumsmottakene stengte ned under koronapandemien i mars 2020, var det 59 prosent av brukerne som var vant til å få hjelp i publikumsmottak som ikke tok kontakt i andre kanaler. Dette kan tyde på at digitale kanaler ikke er et alternativ for alle brukere. Det er også stort press og lange ventetider i telefonlinjene. 

Vår kartlegging tyder på at publikumsmottakene bør være et alternativ for noen brukergrupper også i fremtiden, gjerne i kombinasjon med digitale kanaler. En slik strategi bør utføres i kombinasjon med tilstrekkelig satsing på tilgjengelighet på telefon og chat for å minimere ventetid og opprettholde etatens omdømme.

Viktig informasjon

Forfattere:
Nikolai Vike, Bjørn-Ole Johannesen, Kristin Nordvik og Andreas Grøvdal

Skatteetatens publikumsmottak i Oslo sentrum.

Som en følge av koronapandemien var Skatteetatens publikumsmottak stengt gjennom store deler av 2020. Men siden noen sakstyper, som ID-kontroll og farskapserklæring, forutsetter fysisk oppmøte, ble publikumsmottakene åpnet kun for disse sakene i løpet av sommeren samme år. Andre typer henvendelser måtte løses i andre kanaler under pandemien. Utenom pandemitid finnes det brukere som kun tar kontakt ved å møte opp i publikumsmottak. Den brå nedstengningen gir oss en mulighet til å undersøke i hvilken grad disse brukerne fant andre løsninger etter at kanalen de benyttet ble stengt. Har brukere med behov for veiledning som helst ville oppsøkt publikumsmottak, fått dekket sine behov i andre kanaler etter nedstengningen?

Veiledning i publikumsmottak er et dyrt virkemiddel for myndighetene. Det er derfor blitt stilt spørsmål om, eller i hvilken grad, publikumsmottakene skal åpne opp igjen når samfunnet er tilbake i en normalsituasjon. Er det gjennomførbart å fortsette med den begrensede tilgangen til publikumsmottak, slik det har vært under pandemien, uten negative konsekvenser for Skatteetatens omdømme? 

Eksempler på kanaler der Skatteetatens brukere kan ta kontakt er først og fremst telefon, publikumsmottak, Altinn og chat. Skatteetaten registrerer henvendelser fra brukerne i en logg som kalles kundeloggen, og det er denne vi har tatt utgangspunkt i vår undersøkelse. Ved bruk av data fra denne loggen har vi tallfestet antall gjengangere i Skatteetatens publikumsmottak og kjennetegn ved disse. Vi undersøkte også om brukere som kun har benyttet seg av publikumsmottak tidligere, er blitt mer fleksible i sin kanalbruk etter at publikumsmottakene stengte 16. mars 2020.

I denne artikkelen forsøker vi å finne ut hvorfor publikumsmottak er et ønsket alternativ for mange brukere, hvordan bruken av publikumsmottak har utviklet seg over tid og hvilken strategi forskning anbefaler for kanaler for brukerhenvendelser. I tillegg har vi sett på sammenhengen mellom Skatteetatens omdømme og kapasitet i andre kanaler enn publikumsmottak.

Rundt 30 000 gjengangere i publikumsmottak tok ikke lenger kontakt

Antall henvendelser i Skatteetatens publikumsmottak blir stadig færre. Dette illustreres i Figur 1, som viser utviklingen i antall henvendelser i de ulike kanalene fra 2016 til 2020. Årsakene til at antall henvendelser i publikumsmottak blir færre for hvert år, kan være mange. En stor del av forklaringen handler om tilgang. Deler av reduksjonen i antall henvendelser i 2017 kommer av at flere kontorer ble lagt ned dette året. Noen kontorer ble også lagt ned i 2018, og det ble i tillegg innført timebestilling i juni som forklarer deler av nedgangen dette året1 . Den brå nedgangen i 2020 skyldes nedstengingen fra 16. mars som følge av koronapandemien. Publikumsmottakene ble gradvis åpnet igjen noen måneder senere, men kun for saker som krever obligatorisk oppmøte (ID-kontroll og farskapserklæring).  En annen del av forklaringen skyldes utviklingen av digitale selvbetjeningsløsninger, som bidrar sterkt til at flere typer henvendelser enklere kan løses på denne måten.

Figur 1: Antall henvendelser i Skatteetatens kanaler over tid.

Til tross for at tilgangen til Skatteetatens publikumsmottak av ulike årsaker er blitt redusert over tid, er denne kanalen fortsatt svært viktig for mange. For å kartlegge de gruppene som kan være sårbare for redusert tilgang, har vi trukket ut data fra kundeloggen basert på definisjonene i figur 2.

  • Gjengangere i publikumsmottaket: Personer med gyldig fødselsnummer/d-nummer som har oppsøkt publikumsmottak to ganger eller oftere i løpet av 365 dager, der henvendelsen ikke krever obligatorisk oppmøte.
  • Fleksible gjengangere i publikumsmottak: Gjengangere i publikumsmottak, men som også benytter seg av andre kanaler.
  • Infleksible gjengangere: Gjengangere som kun benytter seg av publikumsmottak. Dette er en potensiell sårbar gruppe ved redusert tilgang til denne kanalen.

Fig 2_publikumsmottak.png

Figur 2: Definisjoner av gjengangere i publikumsmottak.

Vi har undersøkt disse gruppene fra januar 2018 frem til mars 2021. Ny kontorstruktur etter 2017, utvikling av digitale selvbetjeningsløsninger, og innføring av timebestilling for veiledning i publikumsmottak, er eksempler på endringer som gjør at det er de siste årene med data som er best egnet til å si noe om gjengangernes vaner i dag. I analysen ekskluderer vi alle henvendelser som krever obligatorisk oppmøte. Dette gjør vi fordi vi ønsker å rette søkelyset mot de brukerne som kan få henvendelsene sine løst i en annen kanal, men som likevel oppsøker publikumsmottak.

Tabell 1: Demografi av gjengangere i Skatteetatens publikumsmottak i perioden 01.01.2018 til og med 15.03.2020.

Tabell 1 viser blant annet at det var 135 500 gjengangere i perioden fra 1. januar 2018 frem til nedstengningen 16. mars 2020. Disse stod for totalt 724 791 henvendelser. 37 prosent av gjengangerne henvendte seg kun i publikumsmottak for å få løst sine saker. Vi antar at denne gruppen, som i løpet av disse årene utgjorde 50 490 unike personer, er de som i størst grad blir påvirket når tilgangen til publikumsmottakene blir redusert. De infleksible gjengangerne bestod i størst grad av menn og personer med norsk statsborgerskap.

De infleksible gjengangerne fordelte seg i følgende tre kategorier:

(1) de som tok i bruk andre kanaler etter at publikumsmottakene stengte

(2) de som ikke lenger tok kontakt

(3) de som på en eller annen måte fortsatt fikk veiledning i publikumsmottak (noen få henvendelser ble behandlet i publikumsmottak selv om de ikke var obligatoriske. Dette skyldes stort sett misforståelser og feil.)

Fig 3_publikumsmottak.png

Figur 3: Gjengangernes kanalvalg etter stengte publikumsmottak.

Figur 3 illustrerer gjengangernes kanalvalg etter nedstengningen av publikumsmottakene. 40 prosent av gruppen som kun var vant til å bruke publikumsmottak har tatt i bruk andre kanaler etter nedstengning. 59 prosent av brukerne som var vant til å få hjelp i publikumsmottak tar ikke kontakt i andre kanaler. Dette kan tyde på at digitale kanaler ikke er et alternativ for alle brukere, dersom det skulle strammes inn på tjenestene i publikumsmottakene også i en normalsituasjon. Gruppen på 59 prosent kan inneholde både brukere som ikke lenger tok kontakt fordi de ikke hadde behov for det, og brukere som ikke lenger tok kontakt fordi de kun benytter publikumsmottak for å få løst sakene sine.

Lang gjennomsnittlig ventetid på telefon

Det å tilby veiledning over telefon og chat uten lang ventetid er en suksessfaktor som går igjen i forskning på kanalstrategi [1]. Det å endre brukernes kanalpreferanser og atferd får større gjennomslagskraft hvis kapasiteten er høy i kanalene som brukerne skal over til.

Eventuelle innstramminger i tilgang til publikumsmottak for annet enn obligatorisk oppmøte vil ha konsekvenser også for de andre kanalene inn til Skatteetaten. Brukere som tidligere kunne bestille time i publikumsmottak må få hjelp i andre kanaler. Det er derfor vesentlig at de andre kanalene har kapasitet til å kunne gi et godt tilbud til disse brukerne.

 

Gjennomsnittlig ventetid på telefon i mai 2021, minutter

 

Norsk kø

Engelsk kø

Skatt privat

57

60

Skattekort

25

 

Folkeregister

56

48

Tabell 2: Gjennomsnittlig ventetid på telefon mai 2021

Tabell 2 viser de saksområdene som hadde flest henvendelser fra brukerne som tidligere kom til publikumsmottakene. Per mai 2021 tok det nesten 1 time å komme gjennom på telefon til skattelinjen for privatpersoner og til linjen for Folkeregister, mens det tok 25 minutter å komme gjennom til linjen for skattekort. Dette er et dagsgjennomsnitt, mot slutten av dagen er ventetiden betraktelig lenger. I tillegg har trafikkstyring måttet innføre kø-grenser som starter i gjennomsnitt 1 time og 25 minutter før ordinær stengetid for å rekke å ta unna henvendelsene. Både ventetiden og tidlig stenging er med på å begrense tilgjengeligheten til Skatteetaten. Denne begrensede tilgjengeligheten per telefon går mest utover de gruppene som av ulike årsaker ikke kan løse sine oppgaver via nettbaserte løsninger.

Veiledere oppgir at de bruker lengre tid på å hjelpe de som normalt bruker publikumsmottak på telefon, enn de gjør når de møter disse brukerne i publikumsmottaket. Til tross for dette påpeker de at den totale ressursbruken blir lavere, fordi det er mindre ressurskrevende å benytte de digitale løsningene fremfor papirskjemaer. Stengte publikumsmottak vil derfor innebære et økt ressursbehov på telefon, men et redusert ressursbehov andre steder.

Nedgang i tilfredshet med Skatteetaten på telefon, internett og chat

Skatteetaten er avhengig av å ha høy tillit og godt omdømme blant befolkningen for å kunne utføre sitt samfunnsoppdrag. Har koronasituasjonen, med vesentlig færre muligheter for personlig oppmøte i publikumsmottak, redusert folks inntrykk av Skatteetaten?

Den årlige befolkningsundersøkelsen til Skatteetaten kartlegger blant annet folks inntrykk og tilfredshet med etaten og dens kanaler. Undersøkelsen viser at Skatteetaten over flere år har hatt et godt omdømme, hvor omtrent 8 av 10 har oppgitt at de har et godt inntrykk de seneste år. Årets undersøkelse viser det samme2.

Årets resultat viser imidlertid at tilfredsheten med Skatteetaten på telefon, internett og chat har gått noe ned sammenlignet med fjoråret. For eksempel gikk andelen som var enige i utsagnet "Jeg ble ringt tilbake innen rimelig tid" signifikant ned fra 84 til 70 prosent. På spørsmål om "jeg fikk den hjelpen jeg trengte på telefonen" var det en signifikant nedgang fra 80 til 67 prosent som var enige i utsagnet. I rapporten til årets befolkningsundersøkelse anbefales det at service prioriteres for å beholde den høye tilfredsheten med Skatteetaten.

Det er selvsagt vanskelig å si om, eller i hvilken grad, stengte publikumsmottak har skyld i nedgangen i tilfredshet. Fra et omdømmeperspektiv er det likevel viktig, hvis man velger å redusere tilgangen til én kanal, å gjøre andre kanaler i stand til å ta imot henvendelsene som ellers ville kommet til publikumsmottakene.

Veiledning i publikumsmottak utfyller de digitale kanalene

Selv om de digitale kanalene utvikles i stor hastighet og er designet for å dekke de fleste behov brukerne skulle ha, er det fortsatt brukere som foretrekker publikumsmottak. Så hva er årsakene til at brukerne oppsøker publikumsmottak til tross for nye digitale løsninger, og hvordan kan publikumsmottaket endre karakter for å få flere til å bli digitale? Bør det være et mål i seg selv at veiledning i form av fysiske møter skal fjernes?

Hvilken kanal brukerne foretrekker, vil som regel være sterkt knyttet til sakens art og brukernes forutsetning til å forstå og løse den. Brukere foretrekker å løse sakene sine på nett når sakene er lite komplekse og lette å forstå, men foretrekker ofte en samtale over telefon eller ved oppmøte i publikumsmottak for saker som er vanskelige å forstå. Hvilke saker som oppfattes som krevende vil variere med sakens egenart, brukernes kompetanse og språk. Myndighetenes utfordring er at komplekse henvendelser er tid- og ressurskrevende å løse. Samtidig er det et svært viktig tilbud for brukerne som har behov for å løse slike saker. Publikumsmottak vil derfor være en viktig kanal for disse brukerne.

Ulike kanaler har ulik karakter. I mange tilfeller utfyller kanalene hverandre med sin egenart, slik at en kanal ikke nødvendigvis kan fungere som en direkte erstatter for en annen. I tilfeller der en skattebetaler ikke har full oversikt over hvor omfattende henvendelsen er, eller hva slags spørsmål som bør stilles, kan en veileder enkelt forstå konteksten gjennom dialog. For en skattebetaler kan det ta timer å få oversikt over saken på egenhånd, mens en veileder raskere kan kartlegge kontekst og omfang. I tillegg er språk en viktig årsak til at noen brukere foretrekker et fysisk møte, ettersom selvbetjeningsløsningene kun tilbys på norsk og engelsk.

Publikumsmottak og telefon spiller altså viktige roller gjennom å gjøre veilederne i stand til å sette brukernes utfordringer i riktig kontekst. Dette gjør at publikumsmottak fortsatt spiller en viktig rolle i fremtiden. Det å bistå brukere til å forstå hva som kreves, hvorfor det forventes av dem, og hvordan dette kan gjøres gjennom digitale selvbetjeningsløsninger, setter dialog med veileder i en unik posisjon. Selv om det er lite kostnadseffektivt, vil disse tilbudene legge et solid grunnlag for at brukere senere klarer å løse komplekse saker digitalt. Dette er kjernen i en vellykket kanalstrategi3.

Faulkner, Jorgensen og Koufariotis4 har funnet en positiv sammenheng mellom det å veilede i bruk av digitale selvbetjeningsløsninger i publikumsmottaket og videre bruk av selvbetjeningsløsninger og økt brukertilfredshet. Dette viser viktigheten av å benytte tradisjonelle kanaler som tilbyr dialog med veileder som et virkemiddel for å øke bruken av digitale løsninger, og samtidig opprettholde et godt omdømme.

Skatteetaten bør ha en kombinert strategi for veiledning

Vi har sett at bruken av publikumsmottak over tid er blitt en mindre vanlig kanal å benytte seg av, men at enkelte likevel fortsetter å møte opp. For myndighetene er publikumsmottak en ineffektiv og kostbar kanal å tilby sammenliknet med digitale kanaler. Noen møter opp av gammel vane, og noen vet ikke om andre kanaler.

Vi har sett at en rekke undersøkelser og studier viser at digitale kanaler er de absolutt foretrukne blant de aller fleste brukere. Men Skatteetaten har et samfunnsansvar om å sikre etterlevelse blant alle, og det innebærer å være tilgjengelig i flere kanaler. Med et allerede stort press og lange ventetider i telefonlinjene, vil redusert tilgang til publikumsmottak kunne påvirke omdømmet til Skatteetaten som en tilgjengelig etat i negativ retning. Fysiske møter er godt egnet til å avklare regler, rutiner og forventninger for sårbare grupper som av ulike årsaker ikke finner frem digitalt, eller er i en livssituasjon som gjør det vanskelig å få det til på egenhånd. Timebestilling for denne typen særtilfeller kan sikre at disse gruppene får den oppklaringen de behøver, og legge et grunnlag for at de senere kan løse komplekse saker digitalt.

Vi anbefaler en kombinert strategi der obligatoriske digitale kanaler kombineres med et publikumsmottak som først og fremst blir benyttet for særskilte tilfeller og til veiledning i de digitale kanalene. En slik strategi bør gjennomføres i kombinasjon med tilstrekkelig satsing på tilgjengelighet på telefon og chat for å minimere ventetid og kompensere for stengte publikumsmottak for vanlige brukere.

[1] Tangi L., Benedetti M., Gastaldi L., Noci G., Russo C. Mandatory provisioning of digital public services as a feasible service delivery strategy: Evidence from Italian local governments, Government Information Quarterly. 2021; 38 (1) 101543. https://doi.org/10.1016/j.giq.2020.101543

[2] Skatteetaten. Skatteetatens befolkningsundersøkelse 2021

[3] Ebbers W.E., Pieterson W.J., Noordman H.N. Electronic government: Rethinking channel management strategies. Government Information Quarterly. 2008; 25 (2), 181–201.

[4] Faulkner N., Jorgensen, B., Koufariotis, G. Can behavioural interventions increase citizens’ use and e-government? Evidence from a quasi-experimental trial. Government Information Quarterly. 2019; 36 (1), 61–68. https://doi.org/10.1016/j.giq.2018.10.009.