Viktig informasjon

Delar av dette innhaldet er ikkje tilgjengeleg på nynorsk enno. Innhaldet blir for tida revidert og blir omsett så snart som mogleg. Innhald under Rettskilder blir ikkje omsett.

Prinsipputtalelse

Merverdiavgift - om statlig tilskudd til ferjeoperatører er omsetning

  • Publisert:
  • Avgitt 02.07.2021

Skattedirektoratet har etter en ny vurdering kommet til at tilskudd som overføres fra Statens vegvesen til
riksveiferjeoperatørene, må anses som generelle driftstilskudd som ikke utløser avgiftsplikt.

1. Innledning

Statens vegvesen ba i brev datert 5. mars 2019 om avklaring av avgiftsplikten for tilskudd som Statens vegvesen betaler til operatører av riksveiferjetjenester hvor det er inngått bruttokontrakter. Skattedirektoratet besvarte henvendelsen den 2. september 2019. I brev av 12. februar 2021 ba Statens vegvesen direktoratet om å vurdere spørsmålet på nytt. Saken dreier seg om hvorvidt tilskudd Statens vegvesen betaler til operatører av riksveiferjer i bruttokontrakter er å anse som vederlag for avgiftspliktig omsetning, eller offentlige tilskudd som ikke utløser avgiftsplikt. Tilskuddet gis av Samferdselsdepartementet (SD) til Statens vegvesen over departementets budsjettkapittel 1320, post 72.

2. Bakgrunn for saken

I brev av 2. september 2019 konkluderte Skattedirektoratet slik:

"Statens vegvesen har ansvaret for drift og forvaltning av blant annet europa- og riksveier, herunder riksveifergene. Vegvesenet har inngått bruttokontrakter med private operatører om drift av disse fergesambandene. Slike kontrakter kjennetegnes ved at operatøren bare er ansvarlig for den tekniske gjennomføringen av fergedriften med tilhørende kostnader, mot et på forhånd fastsatt beløp (tilskudd), og at alle billettinntektene tilfaller Statens vegvesen.
Skattedirektoratet har fått fremlagt en bruttokontraktsmal. Kontraktsmalen er detaljert mht. de krav som stilles til operatøren. Operatør har iht. kontrakten klare plikter mht. bemanning, service og informasjon til trafikantene, billetteringsløsning, trafikkavvikling, fartøyets dimensjoner, innredning og fasiliteter, ruteproduksjon, seilingsforløp, installasjoner på fergeleie mv. De årlige vederlagene fremkommer i operatørens tilbud som forventede kostnader. Vederlaget skal reguleres ved endringer for eksempel i ruteproduksjon eller SSBs gjennomsnittlige kostnadsindeks for innenriks sjøfart.

På bakgrunn av fremlagt kontraktsmal legger Skattedirektoratet til grunn at det foreligge en gjensidig bebyrdende avtale mellom to parter, operatør og Statens vegvesen. Vegvesenet mottar en direkte og identifiserbar tjeneste fra operatør i retur for det vederlaget som betales. Det foreligger således en merverdiavgiftspliktig omsetning".

I brev av 12. februar 2021 gir Statens vegvesen uttrykk for at de ikke er enige i denne konklusjonen, og legger samtidig ved to uttalelser fra skattekontor der det konkluderes med at tilskudd til riksveiferjetjenester ved bruttokontrakter ikke er vederlag for avgiftspliktig omsetning.

Statens vegvesen mener tilskuddet til operatørene ikke er å anse som vederlag for avgiftspliktig omsetning, men et tilskudd som ikke utløser merverdiavgiftsplikt. Etter vegvesenets syn kjøper de ikke persontransporttjenester til eget bruk, men gir tilskudd til drift av riksveiferjetjenester for å fremme politiske og samfunnsnyttige formål. Statens vegvesen benytter både brutto- og netto kontrakter ved utlysning av kontrakter for drift av riksveiferjesamband. Det er også opplyst at det finnes en tredje kontraktsvariant, benevnt som Bruttokontrakt med incitament. I en slik kontrakt har Statens vegvesen og operatøren en andel hver av risikoen for billettinntektene. Uavhengig av kontraktstype er formålet med inngåelsen av kontraktene å sikre et samfunnsmessig ønske om å opprettholde et sammenhengende veinett som legger til rette for raske og enkle forflytninger av gods og personer. Dette anses som viktig for bosetting, næringslivet og i beredskapssammenheng. Ferjetilbudet skal være forutsigbart og til rabatterte priser.

Skattedirektoratet har sett på saken på nytt og innhentet flere opplysninger. Vi har etter den nye gjennomgangen kommet til at tilskuddet som overføres fra Statens vegvesen til riksveiferjeoperatørene må anses som generelle driftstilskudd som ikke utløser avgiftsplikt.

3. Skattedirektoratet vurdering

Skattedirektoratet presiserer at det rettslige utgangspunktet for å avgjøre om det skal beregnes merverdiavgift av tilskudd fra Statens vegvesen til operatørene, er hvorvidt det foreligger omsetning av varer eller tjenester etter merverdiavgiftsloven § 3-1 (1). Vi viser her til vårt brev av 2. september 2019:

"I merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav a er omsetning definert som levering av varer og tjenester mot vederlag. Det må mao. foreligge en gjensidig bebyrdende avtale mellom to parter, dvs. ytelse mot gjenytelse. Etter direktoratets oppfatning innebærer det at tilskuddsgiver må motta en direkte og identifiserbar fordel i retur for det gitte tilskuddet."

I Ot.prp. nr 1 (2003-2004) kapittel 19.1.5.9 har Finansdepartementet presisert at hvorvidt det foreligger omsetning må bero på en helhetsvurdering, hvor et vesentlig moment vil være om det offentlige har krav på en konkret gjenytelse, slik at kravet om gjensidighet er oppfylt.

Samtidig gir departementet uttrykk for at det legger til grunn at de fleste tilskudd og overføringer på området kollektiv persontransport er for generelle til at det kan sies å foreligge en konkret gjenytelse for transportørene. I tråd med dette uttalte Skattedirektoratet i brev av 25. mars 2004 til Finansdepartementet at det klare utgangspunktet er at offentlige overføringer til transportører for å betjene ruter som publikum kan kan benytte mot vederlag, ikke er vederlag for omsetning fra transportøren til det offentlige. Videre var Skattedirektoratet av den oppfatning at tilskudd som ytes til persontransport over Samferdselsdepartementets budsjett ikke kan anses som vederlag for omsetning av tjenester fra transportør til departementet. Det skulle, etter Skattedirektoratets syn, derfor ikke beregnes avgift av tilskudd til bla riksveiferjetjenester (Kap. 1320 post 72). At det offentlige utformer spesifiserte konsesjonsvilkår med krav om hvordan rutenettet skal betjenes, eller at ruter legges ut på anbud, innebærer ikke at det offentlige anses å kjøpe transporttjenester. Etter direktoratets oppfatning gjelder dette også i tilfeller der tilskuddene ytes gjennom Statens vegvesen.

Det benyttes i hovedsak to ulike kontraktsmodeller ved offentlige tilskudd, nettokontrakter og bruttokontrakter. Som nevnt ovenfor anvendes også en tredje kontraktsform, bruttokontrakt med incitament. Nettokontrakten innebærer at transportøren er løyveinnehaver med fullt ansvar for den operative driften av en rute. Økonomisk har transportøren ansvar og risiko for utgiftssiden. Bruttokontrakten skiller seg fra nettokontrakten ved at transportøren bare er ansvarlig for den tekniske gjennomføringen av driften med tilhørende kostnader. Billettinntektene tilfaller i sin helhet det offentlige.

For fylkeskommunale overføringer til den lokale kollektivtrafikken la Skattedirektoratet i tidligere nevnte brev av 25. mars 2004 til Finansdepartementet til grunn at overføringer i nettokontrakter innebærer en tradisjonell subsidiering og dermed ingen omsetning. Overføringer i bruttokontrakter, hvor det offentlige har inntektsrisikoen, ble vurdert slik at det offentlige ble ansett for å drive persontransport overfor passasjerene ved hjelp av underleverandør. Overføringene i slike tilfeller mente Skattedirektoratet innebar vederlag for kjøp av avgiftspliktige tjenester.

Skattedirektoratet legger til grunn at vurderingen av brutto og nettokontrakter ikke er begrenset til avtaler inngått på fylkeskommunalt nivå.

Selv om problemstillingen i denne saken dreier seg om bruttokontrakter må det, slik Finansdepartementet presiserte i Ot.prp nr.1 (2003-2004), allikevel foretas en helhetsvurdering ved avgjørelsen av om det foreligger omsetning.

Tilskuddet som omhandles i denne saken er tilskudd Samferdselsdepartementet bevilger over Samferdselsdepartementets budsjett Kap.1320 post 72. Fra Statens vegvesen får vi opplyst at det ikke går andre overføringer fra Samferdselsdepartementet til operatørene enn de som går via Statens vegvesen post 72 – kjøp riksveiferjetjenester. Ferjeoperatørene kan imidlertid også benytte offentlige støtteordninger fra f.eks. ENOVA og GIEK.

Vi har fått tilsendt maler for bruttokontakter og nettokontrakter. Med unntak av det budsjett- og reguleringstekniske, er krav til gjennomføring av oppdraget i kontraktene i hovedsak de samme uavhengig av om det er en brutto -eller nettokontrakt. Krav til bemanning og utforming av fartøy blir i hovedsak regulert av regelverket til Sjøfartsdirektoratet. Billettprisene fastsettes i begge kontraktstyper av Samferdselsdepartementet etter forutgående prosess med vegvesenet. Det er vanskelig å se at det er noen vesentlig forskjell mellom kontraktstypene ved reguleringen av hva som skal leveres fra transportørene til Statens vegvesen. Uavhengig av kontraktstype er det ferjeselskapene som selger billetter i eget navn og som omsetter transporttjenestene til passasjerene.  Hovedforskjellen mellom kontraktstypene er at ved bruttokontrakter har Statens vegvesen inntektsrisikoen, i nettokontraktstilfellene har operatøren denne risikoen og i bruttokontrakter med incitament deles risikoen. Skattedirektoratet mener at i denne sammenhengen kan ikke plasseringen av inntektsrisikoen i seg selv avgjøre spørsmålet om det foreligger omsetning.

Etter en konkret helhetsvurdering er Skattedirektoratet av den oppfatning at i dette tilfellet, hvor budsjettmidler bevilges over Samferdselsdepartementets budsjett Kap. 1320 post 72 og overføres operatører, enten ved en bruttokontrakt, bruttokontrakt med incitament eller nettokontrakt, kan tilskuddet i tråd med Finansdepartementets føringer i Ot.prp.nr 1 (2003-2004) ikke anses som vederlag for avgiftspliktig omsetning. Dette gjelder etter direktoratets oppfatning også tilfeller der overføringene skjer gjennom Statens vegvesen. Selv om det er stilt krav til ferjeoperatørenes drift, kan ikke dette anses som konkrete gjenytelser som innebærer at det foreligger gjensidig bebyrdende avtaler med ytelse mot ytelse. Tilskuddene gis for å fremme politiske og samfunnsnyttige formål og er avgjørende for at riksveiferjenettet opprettholdes. Dette gjelder uavhengig av kontraktsform og uavhengig av om overføringene skjer gjennom Statens vegvesen.