3-9.2 § 3-9 første ledd – Offentlig myndighetsutøvelse
Bakgrunnen for unntaket er at hensynet til konkurransenøytralitet ikke gjør seg særlig gjeldende for ytelse av tjenester som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, da slik virksomhet normalt ikke står i noe konkurranseforhold til privat virksomhet. Det er forutsatt i forarbeidene at bestemmelsen ikke får anvendelse på tjenester som ytes i konkurranse med annen virksomhet som ikke innehar offentlig myndighet.
Unntaket avgrenses av den alminnelige avgiftsplikten for offentlige organer, se § 2-1. En kommunes omsetning av renovasjons-, vei- vann- og avløpstjenester vil således ikke omfattes av unntaket.
Tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse vil i en rekke tilfeller ikke omsettes i merverdiavgiftslovens forstand, jf. § 1-3 første ledd bokstav a. Dette kan skyldes at ytelsen ikke er betinget av et vederlag eller at den som betaler avgiften, gebyret e.l. ikke kan anses å motta en gjenytelse. I slike tilfeller vil således forutsetningen for avgiftsplikt ikke være til stede. Dette gjelder bl.a. særavgifter av mer fiskal karakter, som for eksempel trafikkforsikringsavgift for motorkjøretøyer og avgifter av strafferettslig eller sanksjonsmessig karakter.
Omsetning av varer vil ikke være omfattet av unntaket. Dette gjelder selv om omsetningen isolert sett må anses som utøvelse av offentlig myndighet eller inngår som et ledd i offentlig myndighetsutøvelse.
Offentlig myndighetsutøvelseMed utøvelse av offentlig myndighet menes å fatte beslutninger, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter i kraft av offentligrettslige regler og uten grunnlag i privatrettslige avtaler.
I vurderingen av om det foreligger offentlig myndighet er det naturlig å se hen til bruken av begrepet i forvaltningsretten. Subjekter som har kompetanse til å treffe vedtak, jf. forvaltningsloven § 2, vil således kunne utøve offentlig myndighet. Offentlig myndighet må avgrenses mot privatrettslig rådighet. Det offentliges privatrettslige disposisjoner, som for eksempel rådighet over offentlig eiendom, omfattes dermed ikke av unntaksbestemmelsen.
Iht. Ot.prp. nr. 2 (2000–2001) avsnitt 7.2.10.5 må tjenester som bare kan tenkes utført av det organ som gjennom offentligrettslige regler er tillagt kompetansen, og som ikke utføres i konkurranse med andre næringsdrivende, etter Finansdepartementets oppfatning omfattes av et generelt unntak for offentlig myndighetsutøvelse. Som eksempel nevnes plan- og bygningsetatens gebyrer for behandling av søknader og tollvesenets gebyrer for tolldeklarering etter arbeidstid.
Det forhold at det offentlige har monopol på å drive en form for virksomhet, eller at en virksomhet er lovregulert, medfører imidlertid ikke i seg selv at det foreligger offentlig myndighetsutøvelse.
Unntaket omfatter bl.a. utstedelse av førerkort eller attester som skal tjene som dokumentasjon for en beslutning truffet med grunnlag i offentlig myndighet.
Notarialforretninger og oppbevaring av testamentSkattedirektoratet uttalte i brev til Finansdepartementet av 19. mars 2013 at notarialforretninger og oppbevaring av testament ved domstolene må anses som tjenester omsatt som ledd i offentlig myndighetsutøvelse.
Private rettssubjekterUnntaket gjelder i hovedsak tjenester som ytes av offentlige organer, institusjoner mv., men får anvendelse også for private virksomheter som er tildelt eller delegert offentlig myndighet. I samsvar med prinsippet om at like tjenester skal avgiftsbehandles likt, uavhengig av hvem som yter tjenesten, vil for eksempel Det Norske Veritas og fiskernes salgsorganisasjoners utøvelse av myndighet med hjemmel i henholdsvis skipssikkerhetsloven og fiskesalgslagsloven ikke være avgiftspliktig. Vederlag som private rettssubjekter mottar fra den delegerende myndighet, for utførelsen av de delegerte oppgaver vil imidlertid ikke være omfattet av unntaket.
Tilsvarende vil en kommune som mot vederlag behandler byggesaker etter plan- og bygningsloven for en annen kommune, yte en avgiftspliktig tjeneste. Gebyrer som kreves fra private rettssubjekter for behandling av slike søknader, vil imidlertid ikke være avgiftspliktige.
Det er følgelig kun utøvelsen av offentlig myndighet i siste ledd som er omfattet av unntaket, se nedenfor under stikkordet Underleveranser.
Enkeltsaker
Formidling av eiendomsinformasjonSkattedirektoratet har i brev av 18. november 2010 til Statens kartverk uttalt at kartverkets distribusjon av opplysninger fra grunnboken, matrikkelen og nasjonale kartdata mv. til forhandlere mot vederlag ikke omfattes av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse.
Salg av piggdekkoblaterSkattedirektoratet har i brev av 19. desember 2007 til et fylkesskattekontor lagt til grunn at en kommunes salg av piggdekkoblater omfattes av unntaket. Ordningen er hjemlet i forskrift om bruk av piggdekk og tilleggsgebyr, fastsatt ved kongelig resolusjon av 7. mai 1999. Gebyrets størrelse er fastsatt i forskriften og overtredelse medfører tilleggsgebyr.
Kommunal revisjon i henhold til kommuneloven § 60 er ikke ansett som offentlig myndighetsutøvelse, men som en form for intern kontroll, jf. Finansdepartementets brev av 6. juli 2001.
Edelmetallkontrollenvar en selvfinansiert institusjon som hadde til oppgave å utføre kontroll av varer av edle metaller i henhold til lov om Guld-, Sølv- og Platinavarers Finhed og Stempling mv. med forskrifter. Skattedirektoratet antok at Edelmetallkontrollens utførelse av lovpålagte kontroller av edelmetallers finhet mv. må anses som tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Edelmetallkontrollens oppgaver er nå overtatt av Justervesenet, jf. edelmetalloven § 7.
DispasjørerSkattedirektoratet har lagt til grunn at dispasjører ikke kan anses å være tildelt offentlig myndighet. Det forhold at virksomheten er regulert gjennom offentligrettslige bestemmelser, som f.eks. sjøloven kapittel 17, kunne ikke i seg selv være tilstrekkelig til at virksomheten var omfattet av unntaket.
PolitioppsynVed offentlig tilgjengelige arrangementer kan politiet med hjemmel i politiloven § 25 pålegge arrangøren helt eller delvis å dekke utgifter til særlig politioppsyn når dette av ordensmessige grunner anses nødvendig. Skattedirektoratet uttalte 20. november 2001 i et brev til Justisdepartementet at slikt særlig politioppsyn må anses som tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse.
Finansdepartementet uttalte 29. oktober 2001 at Postens mottak av forhåndsstemmer ikke kunne anses som utøvelse av offentlig myndighet, selv om oppgaven med mottak av forhåndsstemmer følger av valgloven.
Enkelte virksomheter organiserer innsamling og forsvarlig sluttbehandling av ulike produkter med stort forurensningspotensial. Som et ledd i dette arbeidet er det frivillig innført gebyrer på bl.a. bilbatterier. Toll- og avgiftsdirektoratet har i en avtale påtatt seg å kreve inn slike gebyrer ved innførsel. Finansdepartementet har i brev av 8. november 2001 uttalt at Toll- og avgiftsdirektoratets innkreving av slike miljøgebyrer er merverdiavgiftspliktig.
COSPAS-SARSAT og Kystradioen er sentrale varslingsmetoder innen henholdsvis luftredning og sjøredning. Tromsø Satellittstasjon og Telenor mottar årlige overføringer fra Justisdepartementet for henholdsvis nedlesing av nødmeldinger gjennom COSPAS-SARSAT-systemet og drift av nød- og sikkerhetstjenesten ved Kystradioen. Skattedirektoratet uttalte i brev av 15. mai 2003 til Justisdepartementet at de tjenester Tromsø Satellittstasjon og Telenor yter Justisdepartementet ikke kan anses å være ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det ble vist til at tjenesteytelsen beror på privatrettslige avtaler, ikke offentligrettslige regler. Det er heller ikke snakk om å treffe vedtak eller lignende overfor private rettssubjekter.
Arkeologiske oppdragSkattedirektoratet har i brev av 22. oktober 2003 til Miljøverndepartementet vedrørende merverdiavgift på arkeologiske oppdrag uttalt at registrering av automatisk fredete kulturminner som foretas av fylkeskommunen/Sametinget i henhold til kulturminneloven §§ 9 og 14 og forskrift om faglig ansvarsfordeling innen kulturminnevernet, må anses som en tjeneste utført som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det samme gjelder de tilfellene hvor NINA-NIKU (Stiftelsen for naturforskning og kulturminneforskning) utfører undersøkelser i eget navn etter å ha fått delegert myndighet fra Riksantikvaren. I de tilfeller hvor NINA-NIKU (eller andre) utfører undersøkelsen i fylkeskommunens/Sametingets navn, vil den tjenesten som ytes fra NINA-NIKU til fylkeskommunen/Sametinget ikke kunne betegnes som offentlig myndighetsutøvelse. Det er i slike tilfeller fylkeskommunen/Sametinget som er gitt kompetanse til å foreta undersøkelsen, mens NINA-NIKU fremstår som en underleverandør.
Skattedirektoratet la videre til grunn at Riksantikvarens vedtak om å tillate inngrep i automatisk fredede kulturminner er offentlig myndighetsutøvelse i henhold til tidligere lov § 5 b første ledd nr. 7. Arkeologisk utgravning settes normalt som vilkår for slik tillatelse. Skattedirektoratet fant at forvaltningsmuseenes/NINA-NIKUs forskriftsregulerte utførelse av disse utgravningene kan anses å utgjøre et ledd i den myndighetsutøvelse som følger av Riksantikvarens vedtak. Datering av funnmateriale foretatt av NTNU for de øvrige forvaltningsmuseene/NINA-NIKU kunne ikke anses å være omfattet av unntaket, ettersom den dateringstjeneste NTNU utfører i slike tilfeller er basert på en privatrettslig avtale.
KjøttkontrollI brev av 19. mai 2004 til Mattilsynet uttalte Skattedirektoratet at offentlig kjøttkontroll er å anse som en tjeneste som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det skal følgelig ikke beregnes avgift på den forskriftsfestede avgiften som oppkreves i forbindelse med kontrollen.
MelkekvoterI brev av 15. desember 2004 til Norges Bondelag uttalte Skattedirektoratet at omsetning av melkekvoter fra melkeprodusenter eller Statens Landbruksforvaltning ikke er omfattet av unntaket for tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse. Det vises til at melkeprodusentene ikke er delegert offentlig myndighet i forbindelse med salg av melkekvoter, og at det er et konkurranseaspekt mellom Statens Landbruksforvaltning og private melkeprodusenter som vil selge kvoter.
UnderleveranserBrannvesenet skal i henhold til brann- og eksplosjonsvernloven gjennomføre oppgaver av brannforebyggende og kontrollerende art. Skattedirektoratet uttalte i brev av 30. april 2002 til Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern at omsetning av brannforebyggende tjenester fra et kommunalt brannvesen eller en privat konsulent til et annet kommunalt brannvesen ikke kan anses som omsetning av tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse, ettersom disse fremstår som underleverandører av forebyggende tjenester.
Et selskap driver med forberedende byggesaksbehandling for kommuner i forbindelse med søknader om byggetillatelse. Skattedirektoratet la til grunn at selskapet ikke kunne anses å omsette tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse til kommunene, uavhengig av om kommunene som sådan anses å utøve offentlig myndighet. Det er kommunen som er gitt kompetanse til å treffe vedtak, mens selskapet fremstår som en underleverandør.
De kommunale skatteoppkrevernes samarbeid om arbeidsgiverkontrollen har resultert i at enkelte kontorer tilbyr å avholde stedlig kontroll for andre skatteoppkreverkontor mot betaling. Skattedirektoratet antar at den tjenesten skatteoppkreveren i dette tilfellet yter andre kommuner ikke kan betegnes som offentlig myndighetsutøvelse. Det er den enkelte skatteoppkrever i den aktuelle kommunen som er pålagt å kontrollere arbeidsgiverne i kommunen. Det er skattekontoret som har vedtakskompetanse.
Hvis den faste formann i overformynderiet (tidligere benevnelse, fra 1. juli 2013 gjelder vergemålsloven) ikke er ansatt, har Finansdepartementet i brev av 28. mai 2002 til en advokat uttalt at unntaket for tjenester som ledd i offentlig myndighetsutøvelse ikke kommer til anvendelse. Formannens godtgjørelse ble således ansett avgiftspliktig.
Skattedirektoratet uttalte i et brev av 11. juli 2002 at vederlag som mottas for utførelsen av delegert myndighet fra det organ som har delegert myndigheten ikke kan anses å være omfattet av unntaket for offentlig myndighetsutøvelse. Det er kun utøvelse av offentlig myndighet i siste ledd som omfattes av unntaket. Driftsstøtte som et miljøsenter mottar fra eierkommunene måtte derfor i utgangspunktet avgiftsberegnes.