1. Fjernstyring/overvåking og omgrepet «administrasjon»

Den første problemstillinga gjeld handteringa av operatørar/ingeniørar som fjernstyrer/overvåker prosessar, t.d. offshore.

1.1 Avgrensinga av næringskode er ikkje avgjerande for kva som er «administrasjon»

Det er stilt spørsmål om definisjonen av ein næringskode i SN2007 også avgrensar omgrepet «administrasjon» etter saf. § 3-12-9. Til dømes dersom fjernstyring/overvåking blir rekna for ein integrert del av industriproduksjon for statistiske formål etter SN2007, må det også reknast utanfor «administrasjon» etter særavgiftsregelverket?

Direktoratet legg til grunn at næringskoden i denne samanheng er eit inngangsvilkår for å få redusert sats etter saf. § 3-12-4, og ikkje set yttergrensene for omgrepet «administrasjon» i saf. § 3-12-9. Formålet bak regelen i § 3-12-9 er nettopp for avgiftsformål å avgrense delar av verksemda innanfor ein næringskode, som for statistiske formål kan bli rekna for ein integrert del av industriproduksjon.

1.2 Overordna om tolking av omgrepet «administrasjonsbygg» i lys av K-lab dommen

Direktoratet legg til grunn, som lagmannsretten i K-lab dommen, at omgrepet «administrasjonsbygg» er positivt avgrensa av ordlyden i forskrifta, slik at det som fell utanfor omgrepet reknast som produksjonsprosessen. Dette er også lagt til grunn i årsrundskriv og direktoratets vedtak i kjølvatnet av dommen.

Vi vil vidare peike på at lagmannsretten i K-lab dommen fant at staten bygde på ei vid fortolking av omgrepet «administrasjonsbygg» i strid med regelens ordlyd og formål, med tilvising til Rt. 2013 s. 1487 avsnitt 56. Lagmannsretten viste m.a. til at det i saken var tale om eit utandørs testanlegg, der det ikkje blei utøvd administrasjon etter ein «tradisjonell forståelse av begrepet». Anlegget var i følgje retten heller ikkje naturleg å omtale som eit «bygg», og formålet tilsa ikkje at anlegget falt under ordlyden. Direktoratet understrekar at sjølv om dommen avviser ei vid tolking av omgrepet «administrasjon», er ikkje ei «tradisjonell» forståing det same som ei snever forståing.

Vi viser også til at grensa mellom administrasjon og produksjon frå først av var føresett å kunne føre til vanskelege grensetilfelle og krevje konkrete vurderingar, jf. St.prp. nr. 1 (2000-2001) s. 73. Dette er likevel ikkje eit argument for ei snever tolking og størst mogeleg avgiftsfritak. Vi viser til at Høgsterett etter dommen i Rt. 2013 s. 1487, som er sitert av lagmannsretten i K-lab saken, har understreka at det ikkje gjeld eit strengt legalitetsprinsipp innanfor skatte- og avgiftsretten, og at det ikkje er ein regel om at tolkingstvil må leie til avgiftsfritak, jf. Rt. 2014 s. 1281 avsnitt 48. Høgsterett uttaler i sistnemnte dom at:

«lovens ordlyd står sentralt ved tolkningen. Men tolkningstvil må løses ut fra hva som er best i samsvar med en avveining av samtlige rettskildefaktorer og som sikrer tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for borgerne. Et prinsipp om at tolkningstvil i en sak skal løses i borgernes favør, vil lett kunne slå ut motsatt for andre avgiftspliktige i andre sammenhenger, og er neppe egnet som noen god rettesnor.»

Zimmer s. 50 uttaler med tilvising til dommen at:

«Særlig kan klare uttalelser i forarbeidene, reglenes formål og langvarig administrativ praksis få betydning. Men hensynet til forutsigbarhet setter likevel grenser for hvor langt man kan gå; skattyterne skal i rimelig utstrekning kunne forutse sin rettsstilling og kunne innrette seg etter reglene»

Direktoratet legg til grunn at dette må gjelde også i denne samanheng. Ei snever tolking av omgrepet «administrasjon» kan avklare grensetilfelle i visse saker, t.d. der det er klart adskilte funksjonar og nokon tilsette arbeidar utanfor produksjonen i vid forstand, t.d. med HR, økonomi, marknadsføring, rekneskap mv. På den andre sida vil ei snever tolking vere ei dårleg rettesnor der det er meir samanblanding av funksjonar, og ein person kan ha ulike roller og kanskje også vere plassert i eit kontorareal utan faste sitteplassar. Dette underbygger at ein må gjere ei konkret vurdering, med utgangspunkt i ei naturleg forståing av ordlyden, men med omsyn til andre relevante rettskjelder.

Direktoratet vil i lys av dette gje visse overordna merknader når det gjeld betydninga av aukande automatisering, fjernstyring og liknande.

1.3 Nærmare om omgrepet «administrasjonsbygg» og fjernstyrte prosessar/funksjonar

Omgrepet «administrere» vil naturleg fortsått bety å leie, styre eller forvalte noko eller nokon, jf. Nynorsk/Bokmåls-ordboka til Språkrådet . Når det gjeld «bygg», er omgrepet fleirtydig, men vi legg til grunn at omgrepet her naturleg forstått er i tråd med ordboksdefinisjonen «større bygning», jf. same stad. Etter ordlyden er då saf. § 3-12-9 ein særregel for (større) bygg brukt til leiing, styring eller forvalting (administrasjon).

Etter ei naturleg forståing av ordlyden, er plasseringa av administrasjonsbygget utan betydning. Det kan vere eit separat hovudkontorbygg i ein større by, eller eit kontorbygg på staden ved eit fabrikk-/verftsområde eller liknande. Regelen i saf. § 3-12-9 føreset at det også kan vere kombinerte bygg.

Når det gjeld kva som blir leia, styrt eller forvalta, gir ikkje ordlyden «administrasjon» eit klart svar. Må det vere tale om sentrale hovudkontorfunksjonar i eit selskap, som HR, økonomi, rekneskap mv., eller kan det også gjelde leiing, styring eller forvalting av den daglege produksjonen, som gjerne skjer i kontorbygg på staden fabrikken/verftet osv. er lokalisert?

Departementet har framheva at avgift for administrasjonsbygg er i tråd med formålet om å dempe aukinga i el-forbruket og å stimulere til overgang til alternative energikjelder og vannboren varme, jf. St.meld. nr. 2 (2003-2004) s. 83.

Sett i lys av forarbeida, er slik karakteren av arbeidet, heller enn ei inngåande vurdering av kva som blir leia, styrt eller forvalta, vesentleg for forståinga av omgrepet «administrasjon» i saf. § 3-12-9. Det kan slik vere aktivitetar som er naturleg å karakterisere som leiing, styring eller forvalting av produksjonen, som blir utførte frå eit kontorareal på produksjonslokasjon, der det er mogeleg å bruke alternative energikjelder, vannboren varme til oppvarming osv. I så fall tilseier både ordlyden og formålet med regelverket at dette må reknast som «administrasjon».

Det er samtidig på det reine at grensa mellom å utføre produksjonsarbeid og å leie, styre eller forvalte produksjonen ikkje alltids er skarp. Dette gjeld særleg ved aukande grad av automatisering og fjernstyring. Personar som tidlegare utførte produksjonsoppgåver, kan slik ha fått ei meir tilbaketrekt og overordna rolle, der hovudoppgåva ber større preg av administrasjon/styring enn tidlegare.

Sjølv om det her er nødvendig med ei konkret vurdering av den enkelte sak, vil fjernstyring/leiing/forvalting av produksjonen ved hjelp av IT-verktøy etter vårt syn naturleg forstått falle under ordlyden «administrasjon». Forarbeida og formålet med regelen støttar også ei slik tolking, jf. over. I same retning talar behovet for kontroll og ein praktikabel og føreseieleg regel for Skatteetaten og dei avgiftspliktige, jf. Rt. 2014 s. 1281 avsnitt 47. Ei forståing der fjernstyring av produksjonen via t.d. ein berbar PC fell utanfor «administrasjon» og gir krav på avgiftsfritak, er ikkje åpenbar med utgangspunkt i ordlyden. Det vil og gi ein svært uføreseieleg regel, der bruken av eit bygg kan bli nært knytt til kor den enkelte arbeidstakaren utfører sitt arbeid frå dag til dag, grad av bruk av heimekontor mv.

Vi understreker som nemnt over at den fysiske avstanden mellom eit kontorbygg/areale brukt til administrasjon og produksjonen normalt er utan betydning, jf. at regelen også føreset kombinerte bygg, der dei ulike funksjonane kan ligge «vegg i vegg». Utgangspunktet for vurderinga er karakteristikken av arbeidet som blir utført, sett i lys av ei naturleg forståing av omgrepet «administrasjon».

Direktoratet legg til grunn at det framleis kan vere grensetilfelle av fjernstyring der ein må gjere ei konkret vurdering etter ordlyden, og omsynet m.a. til gjennomføring og kontroll i mindre grad gjer seg gjeldande. Dette kan t.d. gjelde der operatørar fjernstyrer produksjonen frå «kontrollrom» i same bygg som produksjonen skjer, og har behov for å vere i fysisk nærheit til denne t.d. med terminalar/skjermar/brytarar på plassen som er fastmonterte. Vi understreker samtidig at regelen om kombinerte bygg krever at minst 80% av arealet i bygget skal vere brukt til administrasjon, og vi antar at slike «kontrollrom» normalt ikkje utgjer 80% eller meir av bygget, slik at problemstillinga i mindre grad kjem på spissen.

2. Særleg om støttefunksjonar

Når det gjeld fjernstyring ved hjelp av IT-verktøy, kan slikt arbeid som nemnt over normalt vere innanfor ei naturleg forståing av «administrasjon», uavhengig av kva som blir styrt/leia/forvalta.

Ved sida av fjernstyring, er det likevel aktivitetar som naturleg forstått både kan vere innanfor omgrepet administrasjon og produksjon, avhengig av kva del av verksemda dei hovudsakleg støtter. Dette gjeld til dømes lagerfunksjonar og ulike typar verkstadar. Eit tradisjonelt kontorbygg kan t.d. ha ein verkstad/lager til bruk for løpande vaktmestertenester, eller IT-avdelinga kan ha ein elektronikk-verkstad/lager for den løpande drifta av IT-systema i bygget. Desse støttefunksjonane kan naturleg forstått reknast som del av administrasjonen, sjølv om det ikkje er tale om reint kontorarbeid. Aktivitetane må etter vårt syn vurderast ut frå kva del av verksemda dei primært støttar. Det vil naturlegvis her også vere grensetilfelle som må vurderast konkret, jf. også vurderinga over.

Ei slik vurdering av ulike støtteaktivitetar er også lagt til grunn i omgjeringsvedtaka i kjølvatnet av K-lab dommen, der det er vurdert fleire ulike døme på støttefunksjonar, derunder er reparasjonsverkstader rekna som del av produksjonen der slike støttar denne.