Lovhenvisninger:.A-opplysningsloven § 10.

Skattedirektoratets redegjørelse

Skattedirektoratet har utarbeidet følgende redegjørelse for saken:

" Kronologisk beskrivelse av hva som har skjedd i saken:

Den opplysningspliktige leverte [...] arbeidsforhold for 2017-12 som ikke ble levert neste måned 2018-01.

Opplysningspliktig leverte a-melding for 2017-12 den 10.01.2018, 29.01.2018, 31.01.2018, 04.02.2018 og 05.02.2018. A-meldingene erstattet hverandre og kun a-melding av 05.02.2018, med oppgavegivers referanse [...], var gjeldende. Siden a-meldingene ble levert for 2017-12 og arbeidsforhold ble rapportert uten sluttdato, manglet det fortsatt opplysninger for 2018-01.

Fristen for å bekrefte eller avslutte arbeidsforholdene var 05.02.2018. Skattedirektoratet sendte et påminnelsesbrev via Altinn til den opplysningspliktige 08.02.2018 og ba om at manglende opplysninger for 2018-01 ble levert.

Opplysningspliktig leverte korrigerende a-melding for 2017-12 den 10.02.2018. Oppgavegivers referanse for denne a-meldingen var [...]. Siden a-meldingen ble levert for 2017-12 og arbeidsforhold ble rapportert uten sluttdato, manglet det fortsatt opplysninger for 2018-01.

A-melding for 2017-12 ble levert 11.02.2018. A-meldingen ble avvist av mottakssystemet til a-meldingen på grunn av Magnet_EDAG-166B. Denne meldingen var en erstatningsmelding. Feilmeldingen varslet om at en melding som er erstattet kan ikke erstattes en gang til: melding [...] er allerede erstattet av melding [...]. Når en a-melding blir avvist anses den som ikke levert.

Skattedirektoratet sendte et varsel og vedtak om tvangsmulkt for perioden 2018-01 i Altinn til den opplysningspliktige 15.02.2018. Samtidig sendte vi et varsel per post om at det har kommet et vedtak i Altinn. Brevet ble sendt til adressen den opplysningspliktige har oppgitt i Enhetsregisteret.

Da opplysningene ikke ble levert, startet tvangsmulkten å løpe 22.02.2018.

A-melding for 2017-12 ble levert 2 ganger 23.02.2018. A-meldingene ble avvist av mottakssystemet til a-meldingen på grunn av Magnet_EDAG-166B. Denne meldingen var en erstatningsmelding. Feilmeldingen varslet om at en melding som er erstattet kan ikke erstattes en gang til: melding [...] er allerede erstattet av melding [...]. Når en a-melding blir avvist anses den som ikke levert. Denne innsendingen påvirket derfor ikke oppstarten av mulkten. Opplysningspliktig kontaktet Skatteopplysningen 26.02.2018 angående tvangsmulkt og a-melding. Det fremgår av kundeloggen at opplysningspliktig har rapportert dobbelt for perioden 2017-12, og ble veiledet til å nulle ut den første godkjente a-meldingen. Det er rapportert sluttdatoer på alle på den andre godkjente a-meldingen, i og med at [...] fylkene er slått sammen. Opplysningspliktig har fått maks tvangsmulkt for januar 2018. Videre fremgår det av kundeloggen at opplysningspliktig sier at de var i kontakt med Skatteopplysningen i januar, og veileder skriver at dette ikke er logget. Opplysningspliktig skal sende klage.

A-melding ble levert 26.02.2018 og [...] av [...] arbeidsforhold ble bekreftet eller avsluttet. Denne a-meldingen manglet opplysninger om 1 arbeidsforhold (A), og tvangsmulkten fortsatte å løpe for 1 arbeidsforhold.

Tvangsmulkten løper til opplysningene blir levert. Blir ikke opplysningene levert, løper mulkten i 6 uker eller til mulkten har nådd maksbeløpet satt av Skattedirektoratet.

Tvangsmulkten løp til den nådde maksbeløpet. Mulkten ble derfor avsluttet 22.02.2018.

Tvangsmulkten løper til opplysningene blir levert, til det har gått 6 uker eller til mulkten har nådd en grense satt av Skattedirektoratet. Opplysningspliktig sendte en korrigerende a-melding for 2017-12 den 28.02.2018 som erstattet a-melding for 2017-12 av 10.02.2018. A-meldingen slettet arbeidsforholdet til A, slik at arbeidsforholdet ikke lenger ble etterspurt for 2018-01.

Faktura for 22.02.2018 på 99 440,00 kroner ble sendt til den opplysningspliktige 28.02.2018.

Den opplysningspliktige klaget på vedtaket 28.02.2018.

Sekretariatet mottok 24. oktober 2018 svar på Skattedirektoratets generelle spørsmål til Statens Pensjonskasse om avklaringer av det praktiske rundt ut- og innmelding i Statens Pensjonskasse ved kommune- og fylkessammenslåing sendt 8. august 2018.

Sammendrag av klagen:

I klagen står det at i forbindelse med sammenslåingen av [...] til [...] fra [...] 2018 ble a-ordningen kontaktet i desember 2017 og i siste halvdel av januar 2018, blant annet om hvordan man praktisk skulle håndtere a-meldinger og sluttmeldinger av arbeidstakere i de gamle fylkeskommunene og innberette i ny fylkeskommune fra [...] 2018.

Klager anfører at det ikke var praktisk mulig å sette sluttdato på arbeidstakere per 31.12.2017 i [...] før den første a-meldingen for [...] kommune ble sendt, blant annet på grunn av overføringer av data til andre eksterne, som for eksempel Statens Pensjonskasse.

Klager skriver at det er nå sendt ny a-melding for 2017-12 med sluttdato på alle arbeidsforhold i [...], noe som betyr at det ikke skal sendes a-melding for 2018-01.

Klager anfører at ettersom de har vært i kontakt med a-ordningen i forbindelse med sammenslåingen og de praktiske utfordringene som har vært i forbindelse med dette, så er det urimelig at [...] fylkeskommune er ilagt tvangsmulkt, og ber derfor om at dette trekkes tilbake.

Skattedirektoratets vurdering av klagen:

Klagen er mottatt innen fristen, jf. forvaltningsloven § 29.

Skattedirektoratet vil bemerke at Kartverket opprettet en sjekkliste for kommune- og fylkessammenslåing i forbindelse med sammenslåing hvor det fremgår hvordan a-meldingen skal håndteres. Når kommuner eller fylker blir slått sammen ved årsskifte, må eksisterende kommuner eller fylker avslutte alle arbeidsforhold og nyopprettede kommuner eller fylker må rapportere arbeidsforholdene på nytt.

Den eksisterende kommunen eller fylket må avslutte alle arbeidsforhold med sluttdato 31.12.2017 på arbeidsforholdene i a-meldingen for perioden 2017-12 innen 05.01.2018. Arbeidsforholdene bør ikke sluttmeldes før de er meldt inn på nytt av den nyopprettede kommunen eller fylket, slik at arbeidstakerne ikke står uten arbeidsforhold. Den nyopprettede kommunen eller fylket må melde inn alle arbeidsforholdene med startdato 01.01.2018 så tidlig som mulig i januar. På denne måten blir opplysningene i Aa-registeret korrekt.

Skattedirektoratet har forståelse for at feilrapportering kan skje ved kommune- og fylkessammenslåing, men dersom et arbeidsforhold ikke blir avsluttet på organisasjonsnummeret til det tidligere foretaket, så opprettes det flere arbeidsforhold på en arbeidstaker i Aa-registeret når vedkommende også blir rapportert med arbeidsforhold på nytt organisasjonsnummer. Dette kan blant annet få betydning hvis arbeidstaker skal motta ytelser fra for eksempel NAV. Det er derfor viktig at opplysningene om arbeidsforhold blir korrekt rapportert.

I påminnelsesbrevet og vedtaksbrevet som er sendt til opplysningspliktig er det informert om at det ikke er sendt inn a-melding for [...] arbeidsforhold for perioden 2018-01 og at de derfor må sende inn a-melding med opplysninger om arbeidsforholdene. Arbeidsforholdene må bekreftes eller registreres med sluttdato, og navnene er listet opp i vedlegg til brevene. Videre fremkommer det av påminnelsesbrevet og vedtaksbrevet at det kan bli ilagt tvangsmulkt hvis ikke a-melding med manglende opplysninger leveres. I brevene vises det også til ytterligere informasjon om a-ordningen på Altinn sine hjemmesider, og telefonnummeret til Skatteopplysningen for eventuelle spørsmål. Skattedirektoratet anser derfor at opplysningspliktig skal være informert om hvorfor en daglig løpende tvangsmulkt er ilagt og hva som er konsekvensene av ikke å levere etterspurte opplysninger.

Skattedirektoratet merker seg klagers anførsel om kontakt med a-ordningen i desember 2017 og siste halvdel av januar 2018, men kan ikke se at dette fremkommer i våre systemer.

Skattedirektoratet påpeker at rapportering til a-ordningen omfatter både inntekt og ansettelsesforhold. Det betyr at dersom opplysningspliktig har ansatte skal det sendes inn a-melding hver måned inntil arbeidsforholdet avsluttes og sluttdato rapporteres. Dette gjelder selv om arbeidstaker ikke har mottatt lønn eller annen godtgjørelse i perioden. Fastsettelse av start- og sluttdato bestemmer når rettigheter eller plikter inntrer og opphører både for den opplysningspliktige og for inntektsmottakeren, og disse opplysningene er dermed viktige i den jevnlige rapporteringen av a-meldinger. Vi påpeker viktigheten av korrekt rapportering til a-ordningen. Rapporteringen har stor betydning for oppgaveløsningen til Arbeids- og velferdsetaten (NAV), Skatteetaten og Statistisk sentralbyrå (SSB). Oppgaveløsningen avhenger av korrekt og oppdatert informasjon om arbeidsgivere og arbeidstakere.

Konklusjon

Skattedirektoratet kan ikke se at det er sannsynliggjort at forpliktelsen til å levere a-melding ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll eller at det foreligger særlige rimelighetsgrunner som tilsier at tvangsmulkten skal ettergis.

Skattedirektoratet mener følgelig at tvangsmulkt for [...] ansatte, i perioden 22.02.2018-22.02.2018, på kroner 99 440,00, anses som rettmessig ilagt.

Relevante rettskilder:

Opplysningsplikten i a-ordningen følger av a-opplysningsloven § 3. Dersom den opplysningspliktige ikke rapporterer alle opplysninger innen fristen i § 4, kan Skattedirektoratet ilegge en daglig løpende tvangsmulkt frem til opplysningene blir levert, jf. a-opplysningsloven § 10. Det er nærmere angitt i a-opplysningsforskriften § 4-1 hvilke opplysninger som må mangle for at tvangsmulkt kan ilegges.

Når a-melding ikke leveres og opplysningspliktig har arbeidsforhold som ikke blir bekreftet, er ikke opplysningsplikten i a-opplysningsloven § 3, jf. folketrygdloven § 25-1 andre ledd oppfylt. Tvangsmulkt kan da ilegges, jf. a-opplysningsloven § 10, jf. a-opplysningsforskriften § 4-1 første ledd bokstav d."

Etterfølgende korrespondanse

Sekretariatets utkast til innstilling ble sendt den opplysningspliktige for innsyn med en frist for å komme med eventuelle merknader til innstillingen. Den opplysningspliktige har ikke kommet med merknader til innstillingen.

Behandling i nemnd

Saken ble meldt opp til behandling i alminnelig nemnd. Den 8. oktober 2018 var saken ferdig votert. Nemndas medlemmer Husby og Øye sluttet seg til sekretariatets innstilling. Nemndas medlem Vamråk dissenterte.

Sekretariatets vurderinger

For klager på Skattedirektoratets vedtak om tvangsmulkt fulgte det av a-opplysningsloven § 10 tredje ledd at Skatteklagenemnda var rett klageinstans for vedtak truffet av Skattedirektoratet. Klageordningen ble endret fra 1. august 2018, men sekretariatet legger til grunn at Skatteklagenemnda fortsatt er rett klageinstans for vedtak truffet av Skattedirektoratet i første instans før endringen av klageordningen trådte i kraft. En ny bestemmelse i a-opplysningsloven § 10 femte ledd om at saksbehandlingsreglene i skatteforvaltningsloven skal gjelde så langt de passer trådte i kraft 1. august 2018. Sekretariatet legger til grunn at skatteforvaltningsloven gjelder for nemndas behandling av klager etter dette tidspunktet.

Klagen er mottatt rettidig og tas under behandling.

Når klagen tas under behandling, kan Skatteklagenemnda prøve alle sider av saken, jf. skatteforvaltningsloven § 13-7.

Sekretariatet, som forbereder saker for Skatteklagenemnda, har gjennomgått saken og innstiller på at den opplysningspliktiges klage tas til følge.

Det er sekretariatets vurdering at Skattedirektoratets framstilling av sakens faktum gir et forsvarlig grunnlag til å treffe en avgjørelse. Sekretariatet er også enig i Skattedirektoratets vurdering av de rettslige spørsmålene i saken men ikke i direktoratets konklusjon.

Sekretariatet påpeker at opplysningspliktige var varslet om mangelfull rapportering og eventuelle konsekvenser gjentatte ganger, både ved påminnelsesbrev og kombinert varsel og vedtak om tvangsmulkt. Forholdet ble likevel ikke rettet før den varslede tvangsmulkten begynte å løpe.

Den opplysningspliktige har etter sekretariatets vurdering fått tilstrekkelig tid og informasjon til å rapportere riktige opplysninger til a-ordningen.

Sekretariatet mener at vilkårene for å ilegge tvangsmulkt etter a-opplysningsloven § 10 første ledd er oppfylt.

Det framgår imidlertid av a-opplysningsloven § 10 fjerde ledd at tvangsmulkt kan helt eller delvis ettergis dersom det blir gjort sannsynlig at forpliktelsen ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det.

Skattedirektoratet hevder at det i sjekklisten av 7. mai 2018 (Kartverkets sjekkliste) er informert om at den eksisterende kommunen eller fylket må rapportere med sluttdato 31. desember 2017 på alle arbeidsforholdene i a-meldingen for perioden 2017-12 innen 5. januar 2018. Det blir samtidig informert i samme sjekkliste at arbeidsforholdene ikke bør sluttmeldes før de er meldt inn på nytt av den nyopprettede kommunen eller fylket slik at den enkelte arbeidstakeren ikke står uten arbeidsforhold.

Det fremgår av opplysningspliktiges klage at opplysningspliktige forut for 19. desember 2017 tok kontakt med Skatteopplysningen på bakgrunn av det har vært utfordringer med overgangen fra [...] fylkeskommune til [sted] fylkeskommune og at det derfor var vanskelig å få rapportert inn korrekte a-meldinger innenfor oppgitte frister. Dette gjaldt spesielt stoppdato på alle ansatte for 2017-12. Det viste seg at en slik stoppdato var vanskelig å legge inn på grunn av overføring av data til eksterne blant annet pensjonskasser. Det ble samtidig informert om at hvis det ble satt sluttdato før pensjonskassene hadde fått sine data, så ville alle lønnstakere i fylkeskommunen blitt utmeldt derfra, og at dette ikke var ønskelig fra verken fylkeskommunen som arbeidsgiver eller fra pensjonskassene sin side.

Det blir i klagen fra opplysningspliktige informert om at det ved kontakt med a-ordningen i desember 2017 og januar 2018 ble anbefalt å rapportere så raskt som det var mulig, men at det ikke ble avtalt nødvendig dato, og det ble heller ikke orientert om at det kunne ilegges tvangsmulkt hvis det ikke ble rapportert innen de ordinære datoene for rapportering. Sekretariatet finner ikke dokumentasjon i saken på disse henvendelsene til a-ordningen men finner heller ikke grunnlag til å betvile at det har vært kontakt mellom a-ordningen og opplysningspliktige. E-posten sendt 19. desember 2017 som er en oppsummering om hvordan endringsmeldingen for a-rapportering for 2017-12 fra skatteetaten- grunnlagsdata-a-ordningen til opplysningspliktige må ha vært sendt ut pga. en tidligere henvendelse, jf. e-post datert 19. desember 2017.

Samtalene som opplysningspliktige viser til har vært gjort i desember 2017 og januar 2018 har for det første ført til at opplysningspliktige antok at det var gitt anledning til å levere a-melding senere når det var avgitt all informasjon til SPK og KLP og sendt sammenstilling for 2017 og meldt inn alle de ansatte inn på a-melding for [...] Fylkeskommune.

Samtidig har e-posten som er sendt fra Skatteetaten -Grunnlagsdata – aordningen 19. desember 2017 konkludert med at det kan se ut som om opplysningspliktige har rapportert inn feil eller mangelfullt a-melding for 2017-12 for flere ansatte. Opplysningspliktige blir samtidig gjort oppmerksomme på at det var viktig å unngå avvik på F108 dvs. for åpne arbeidsforhold når det ble sendt inn korrigerte opplysninger til a-ordningen for 2017-12 og ble informert om hvordan opplysningspliktige skulle foreta en a-melding tilbake i tid.

Faktum viser allikevel at opplysningspliktige for 2017-12 har foretatt en dobbeltrapportering som gjør at det blir vanskelig å rapportere inn korrekt informasjon for 2018-01.

For sekretariatet kan det derfor se ut som om det heller ikke er gitt tilstrekkelig veiledning ved den utsendte e-post oppsummeringen av 19. desember 2017. Sekretariatet mener også at faktum viser at det har inntruffet store utfordringer ved å få avsluttet arbeidsforholdene for 2017-12 for alle ansatte i kommunen i forbindelse med sammenslåingen mellom [...] til [sted] fylkeskommune og at dette også har medført at det ikke har blitt levert inn a-melding for 2018-01 innenfor fristen.

Sekretariatet mener at å få rapportert inn en sluttmelding for alle arbeidsforhold for 2017-12 for en hel fylkeskommune hvor antallet arbeidsforhold er i [...] må være utfordrende og viser til at det er dokumentert at fylkeskommunen har tatt kontakt og bedt om hjelp med hensyn til sluttmelding og fått veiledning om dette sendt i e-post den 19. desember 2017. Bakgrunnen for anmodning om hjelp var at det var vanskelig å få foretatt sluttdato blant annet for a-meldingen innen fristen 5. januar på grunn av overføring av data til eksterne blant annet pensjonskasser 2017. Denne feilen med hensyn til 2017-12 forplanter seg til a-rapporteringen for 2018-01. Innrapportering 2018-01 blir derfor ikke levert og har ført til ileggelse av tvangsmulkt. Sekretariatet mener at bakgrunnen for at det ikke ble gitt noen amelding for 2018-01 og (forsinket og dobbelt registrert amelding for 2017-12) skyldes mangelfull informasjon fra a-ordningen. Dette har ført til at opplysningspliktige antok at (a-rapporteringen for 2017-12 var korrekt innlevert samtidig som opplysningspliktige har trodd) at det var gitt anledning til å levere a-melding senere når det var avgitt all informasjon til SPK og KLP og sendt sammenstilling for 2017 og meldt inn alle de ansatte inn på a-melding for nye [...] Fylkeskommune.

Sekretariatet mener derfor at det er sannsynlig at bakgrunnen for at det ikke er levert a-melding for 2018-01 skyldes forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll eller at særlige rimelighetsgrunner tilsier det, jf. a-opplysningsloven § 10, fjerde ledd.

På denne bakgrunn innstiller sekretariatet på at den ilagte tvangsmulkten for perioden 2018-01 skal ettergis.

Ilagt tvangsmulkt på kr 99 440,00 for januar 2018 fra 22. februar til og med 4. april 2018 frafalles.

Sekretariatet vil påpeke at Skattedirektoratet fra og med juli måned 2017 innførte en maksimum grense for ileggelse av tvangsmulkt, jf. a-opplysningsloven § 10 og forskrift til a-opplysningsloven § 4-1 og § 4-2.

Endringen innebar at den øvre grensen for tvangsmulkt ble redusert fra 1 000 til 95 rettsgebyrer og betyr at den maksimale beløpsgrensen for tvangsmulkt for 2018 ble redusert til kr 99 440. For denne saken betyr dette at den ilagte tvangsmulkten er kr 99 440,00, selv om det var for sent innrapporterte opplysninger om [...] arbeidsforhold og medførte at det løp tvangsmulkt i seks uker (43 dager).

Sekretariatets forslag til vedtak

Klagen tas til følge.

Dissens i alminnelig avdeling:

" Uenig i sekretariatets innstilling.

I a-opplysningsloven § 10 fjerde ledd heter det at tvangsmulkt kan helt eller delvis ettergis dersom det blir gjort sannsynlig at forpliktelsen ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll eller dersom særlige rimelighetsgrunner tilsier det. Jeg klarer ikke se hvilket av disse alternativene sekretariatet mener er oppfylt, og mener selv at ingen av dem er oppfylt.

Resonnementet er grovt sett som følger: informasjon om/til kommuner som skal slås sammen fremstod som lett tilgjengelig i god tid, jf. sakspapirene, og dessuten var det i vedtaket om ileggelse av gebyr (15.2.2018) gitt mulighet for å levere helt frem til 22.2, med frafallelse av gebyr. Etter mitt syn må det – som alltid – stilles strenge krav, av hensyn til hvor viktig det er for en rekke aktører å ha korrekte opplysninger osv. Sammenslåingen var godt kjent, og gjaldt et stort antall ansatte. Dette burde øke kravet til tidlig innsats og avklaring.

Jeg viser til at man, med begrunnelse viktigheten av korrekte opplysninger, ikke har latt dødsfall nær opplysningspliktige, oppfylle kravet til «særlige rimelighetsgrunner». Ergo antar jeg at det ikke er dette vilkåret sekretariatet har ment er oppfylt. Jeg ser heller ikke at her kan være forhold utenfor opplysningspliktiges kontroll, all den tid sammenslåingen var godt kjent i lang tid på forhånd, informasjon lagt ut, og hjelp tilgjengelig".

Sekretariatets merknader til dissensen:

Sekretariatet viser til at det av forarbeidene til a-opplysningsloven i proposisjon 112L (2011-2012) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivninga av 15. mai 2012 under punkt 9.13 Merknader til dei einskilde føregsegnene i lovforslaget (til § 10) fremgår at "sidan tvangsmulkt er eit alternativ som "kan nyttast bør det vere åtgang til å ettergi ilagt tvangsmulkt i særlege tilfelle".

Sekretariatet mener at det av nemndspraksis fremgår at vilkåret "forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll" er et strengt vilkår. Sekretariatet mener imidlertid at det i denne saken fremgår at det foreligger en spesielt krevende situasjon for fylkeskommunen å få rapportert inn korrekte opplysninger for 2018-01 på grunn av sammenslåingen til [...] fylkeskommune. Det fremgår også at det er tatt kontakt på forkant riktignok for måned 2017-12 hvor fylkeskommunen har informert om sine problemer med å få rapportert inn korrekte tall da de har mange hensyn som må ivaretas. Sekretariatet viser her til de forhold som ble påpekt i sekretariatets vurderinger ovenfor. Sekretariatet mener derfor at det foreligger et "særlig tilfelle" som forarbeidene viser til. Sekretariatet mener på denne bakgrunn at det i denne saken er sannsynliggjort at forpliktelsen ikke er overholdt som følge av forhold utenfor den opplysningspliktiges kontroll, jf. a-opplysningsloven § 10, fjerde ledd. Sekretariatet innstiller derfor på at den ilagte tvangsmulkten bør frafalles i sin helhet, jf. a-opplysningsloven § 10, fjerde ledd.

Sekretariatets forslag til vedtak i stor avdeling

Klagen tas til følge.

Saksprotokoll i Skatteklagenemnda Stor avdeling 01 – 22.11.2018

Til stede:

                        Skatteklagenemnda

                        Gudrun Bugge Andvord, leder

                        Trygve Holst Ringen, medlem

                        Anne-Britt Norø, medlem

                        Anne Lise Remme, medlem

                        Ernest Tell, medlem

Skatteklagenemndas behandling av saken:
Nemnda sluttet seg til sekretariatets innstilling og traff følgende enstemmige

                                                           v e d t a k:

Klagen tas til følge.